Государственное регулирование естественных монополий: зарубежный опыт и российская практика

       Можно перечислить еще ряд важных преимуществ  ЕЭС, позволяющих системно снижать себестоимость электроэнергии в интересах потребителей, и которыми сегодня пренебрегают в РАО «ЕЭС» ради достижения своих, чисто коммерческих целей, а не тех, ради достижения которых этот холдинг был создан. Подробнее об этих злоупотреблениях в разделе «Негативные последствия функционирования российских естественных монополий». 

       Железнодорожный транспорт.

       ОАО «Российские железные дороги» - одна из крупнейших в мире транспортных компаний. Полное наименование — Открытое акционерное общество «Российские железные дороги». ОАО «РЖД» было создано 1 октября 2003 года, функционально заменив Министерство путей сообщения (МПС). РЖД получило 987 предприятий (95 % по стоимости активов ведомства) из 2046, составлявших систему МПС.

       Основные  направления коммерческой деятельности компании — грузовые и пассажирские перевозки. ОАО «РЖД» владеет 99 % железнодорожных магистралей в России общей протяжённостью 85 500 км (исключение составляют ряд железных дорог, управляемых частными компаниями, например, Норильская железная дорога и др.), станциями и вокзалами, депо и диспетчерскими системами. По состоянию на конец 2007 года она присутствует в 79 субъектах России и планирует экспансию ещё в пять.

       Также компании принадлежит около 20 тысяч  локомотивов (около 90 % всего локомотивного парка), более чем 600 тысяч грузовых и пассажирских вагонов. Пассажирские локомотивы составляют около 12 %. Часть пассажирских перевозок по сети ОАО «РЖД», в частности, по направлению Москва — Санкт-Петербург, выполняется частными поездами.

       Строительство и эксплуатация железных дорог играли огромную роль в развитии хозяйства, создавая большой спрос на продукцию  многих отраслей и объединяя рынки  хозяйства в единый национальный рынок.

       Такая отрасль как железнодорожное  сообщение традиционно считается типичной естественной монополией. Это обусловлено спецификой производства, схожей со спецификой энергетической отрасли. Дело в том, что железнодорожный транспорт (как и электроэнергетика) – это огромная система, для эффективной работы которой все её части должны быть чётко скоординированы.

       Но  эта отрасль имеет одну любопытную особенность - возможность сосуществования "монополии на рельсы" и "конкуренции вагонов". Сама по себе железная дорога (рельсы, шпалы, станции) представляет собой естественную монополию. Но все поезда, которые ходят по одной железной дороге, совершенно не обязательно должны находиться в руках одной компании. Несколько компаний могут пускать свои поезда или отдельные вагоны по одним и тем же рельсам (конечно, под внимательным присмотром диспетчеров компании, владеющей железной дорогой).

       Тарифы.

       Расценки  на грузовые перевозки устанавливаются  тарифным руководством («прейскурант 10-01») на уровне или выше их себестоимости, в то время как тарифы на пассажирские перевозки (за исключением перевозок в купейных и спальных вагонах) утверждаются государством в лице Федеральной службы по тарифам с учётом социальной направленности этих перевозок ниже их себестоимости. Вследствие этого пассажирские перевозки в рамках ОАО «РЖД» (за исключением отдельных высокодоходных направлений) являются убыточными; данные убытки покрываются частично за счёт компенсаций из бюджета, а по большей части — с помощью перекрёстного субсидирования за счёт доходов от грузовых перевозок.

       В 2005 году тарифы компенсировали менее 75 % расходов на перевозку пассажиров в дальнем следовании. Электрички приносят РЖД ещё больше убытков. В пригородном сообщении тарифы покрывают расходы на 46,7 процента.

       Пассажирский  тариф условно разделен на две  составляющие: «билет» (включающий расходы на транспортную инфраструктуру и локомотивную тягу) и «плацкарту» (услуги транспортной компании — владельца вагона). 

       История железнодорожного транспорта в России.

       В большинстве стран развитие шло  по пути предоставления прав на строительство  дорог многим независимым компаниям и не было монополии ни на рельсы, ни тем более на вагоны. В хозяйстве появлялись и функционировали сразу несколько линий. Но довольно быстро в отрасли проявлялась тенденция к концентрации, и компании поглощали друг друга, становясь монополистами.

       В качестве примера можно привести укрупнение железнодорожных обществ  в Англии. Компания "Great Western", которая  первоначально получила концессию  лишь на 18 миль, в период 1844-1871 гг. поглотила 39 дорог и уже контролировала целых 1387 миль. Другая компания, "London and North Western", в 1846 г. имела 379 миль, а к 1871 г. владела 1507 милями, поглотив 57 железных дорог. В целом 7 крупнейших железнодорожных компаний Англии поглотили 200 линий и к началу 70-х гг. XIX в. сосредоточили в своих руках более половины английской железнодорожной сети того времени. В результате образовались крупные монополии в отдельных географических районах. Такие же процессы происходили и в других странах, где активно развивалось железнодорожное сообщение.

       Все процессы, происходившие в мире, не миновали железнодорожного хозяйства России. Но на их развитие в России серьезный отпечаток наложили особенности внутриэкономической ситуации.

       Первоначально, в 40-50-е гг. ХIХ в., основным инициатором  строительства железных дорог в стране было государство. Поскольку хозяйство еще не находилось на такой стадии развития, когда существование железных дорог было бы коммерчески выгодным, одна лишь частная инициатива не смогла бы обеспечить строительство. Государство же имело несколько мотивов для поддержки железнодорожного строительства. Одним из главных было обеспечение экспорта хлеба из страны. Другим серьезным мотивом была потребность в путях для быстрого перемещения войск к границам государства при начале военных действий (в полной мере эту потребность выявила неудачная Крымская война).

       С начала царствования Александра II положение  в железнодорожном строительстве  начинает меняться - государство стремится  привлечь частный капитал. Одной  из причин этого было то, что в  стране набирали силу идеи либерализма, и правительство все более способствовало развитию частной инициативы. Другой причиной перехода к массовому частному строительству и эксплуатации железных дорог было неудовлетворительное состояние государственных финансов.

       В стране начинает проводиться активная политика поощрения частного железнодорожного строительства. Правительство стало предоставлять гарантии на доходность акций и облигаций, выпускаемых железнодорожными обществами, иногда выкупало часть ценных бумаг, которую не удавалось разместить. Предпринятые меры привели к настоящему буму строительства железных дорог: за 1870-1875 гг. было выдано свыше 50 концессий на строительство и эксплуатацию железных дорог, общая протяженность сети увеличилась на 7.5 тыс. верст и достигла 17.6 тыс. верст.

       Но  в те же 1870-е гг. во многих странах  постепенно зарождаются сомнения в  том, что железнодорожный транспорт  является отраслью, где господство частной инициативы бесспорно и  желательно. В перевозках все более  отчетливо вырисовывается естественная монополия. Во-первых, железные дороги занимали все более значительное место в грузовых и пассажирских перевозках. Относительная дешевизна, регулярность, скорость, относительная зависимость от климатических и географических условий делали их основным звеном национальной транспортной системы. Конкуренция со стороны водного и гужевого транспорта не представляла для железных дорог опасности. Во-вторых, внутри отрасли стали все чаще наблюдаться случаи олигополистического сговора (соглашения о согласовании тарифов и объемов перевозок), а также массовых слияний и поглощений. И чем более завершенный, охватывающий всю страну вид принимала железнодорожная сеть, тем становились крепче монопольные соглашения и выше заинтересованность компаний в длительном ненарушении этих соглашений.

       Именно  к такой категории стран в  прошлом веке относилась Россия - во многих частях железнодорожной сети продолжалась конкуренция между  одинаково сориентированными железными  дорогами. Но и в нашей стране можно найти примеры соглашений об условиях перевозок. К примеру, на всех линиях так называемого "Северо-Заморского сообщения" для заграничных грузов, следовавших через Петербург, Ревель, Либаву и Кенигсберг в Москву, тарифы были одинаковыми, несмотря на разную протяженность линий. В начале 80-х гг. Х1Х в. в нашей стране начинается процесс восстановления позиций государства в железнодорожном транспорте. С одной стороны, это находилось в русле общемировой тенденции начала регулирования естественных монополий. Но, с другой стороны, причиной этого были не чрезмерные доходы "естественной монополии", а весьма плачевное финансовое положение большинства железных дорог. К 1880 г. из 37 железнодорожных компаний только 5 не пользовались правительственными гарантиями и не являлись должниками казны. Общая задолженность частных дорог государству (невыплаченные проценты, авансы, ссуды) достигла 1100 млн. р., объем незавершенного строительства - около 130 млн. р. В этих условиях правительством был введен контроль за действиями правлений железнодорожных обществ (назначение государственных директоров и т. д.). Но причина убыточности была объективна - недостаточность грузопотока, который мог вырасти только с развитием хозяйства. Пока же, в 1886 г., протяженность окупавших себя частных железных дорог составляла лишь 3.24 тыс. верст при общей протяженности последних 21 тыс. верст. Начиная с 1881 г. происходит отказ от исключительно частного строительства железных дорог и вновь используется казенное строительство. Государство участвовало в делах отрасли как непосредственно (эксплуатация казенных и выкупленных частных дорог), так и косвенно, направляя деятельность компаний в приоритетном направлении. В частности, правительство взяло в свои руки руководство железнодорожными тарифами и установило дифференцированные тарифы - для отдаленных районов более низкие пудо-верстные ставки тарифов, чем для ближних. Это способствовало втягиванию в оборот отдаленных районов (Заволжье, Сибирь). Распространенной практикой стали тарифные "премии" по перевозкам - скрытая форма аграрного и промышленного протекционизма.

       К началу ХХ в. весь капитал на железных дорогах оценивался в 4.7 млрд р., и  из них 3.5 млрд принадлежало государству (с учетом гарантий по займам и облигациям). В вопросе эффективности работы частных и казенных железных дорог очевидно относительное равенство: отношение расходов на эксплуатацию к валовому доходу было примерно одинаковым: 0.64 и 0.67 соответственно. Учитывая, однако, что государству приходилось выплачивать суммы по железнодорожным займам, по гарантиям доходов на ценные бумаги частных обществ, на капитальное совершенствование сети, надо признать, что казенное железнодорожное хозяйство приносило убытки. В среднем за 10 лет в 90-х гг. годовой убыток составлял 35 млн р.

       Таким образом, "естественная монополия" в железнодорожной отрасли и ее регулирование развивались в России весьма своеобразно - это было не сдерживание в узде прибыльной монополии, а поддержание убыточной, но, по мнению государства, необходимой отрасли народного хозяйства. Это было обусловлено тем, что при общем отставании экономики страны форсированное развитие транспорта становится убыточным – все отрасли должны развиваться своевременно.

        Водоканал. 

         Составной частью жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) являются службы водоснабжения  и канализации, которые повсеместно в средних и крупных городах России называются "Водоканалами". В ходе реформ, начатых в 1992 г., они получили статус муниципальных унитарных предприятий. В их функции входят подготовка (очистка, обеззараживание) и доставка воды для хозяйственно-питьевых нужд, а также отвод (канализация) сточных вод. Эти услуги предоставляются домохозяйствам, предприятиям, бюджетным организациям.

         Для последующего понимания экономических  проблем, с которыми сталкиваются "Водоканалы", рассмотрим их технологические особенности. Выделяются три основных этапа доставки воды потребителям: подъем, очистка и транспортировка, причем каждый этап имеет свои основные фонды и структуру издержек:

1. Подъем воды.

         Это в основном мощные насосы, потребляющие большое количество электроэнергии, основная проблема здесь - энергоэффективность, для повышения которой необходимо использовать специальное оборудование. Расход энергии на подъем 1 м³ воды может колебаться в зависимости от конкретных условий: в некоторых населенных пунктах вода берется преимущественно в артезианских скважинах (Старая Русса, Краснодар); в других городах, удаленных от источников пресной воды и испытывающих недостаток пригодных для питья подземных вод, построены многокилометровые водопроводы (Сочи). Здесь особо остро стоят проблемы утечек воды, высоких издержек эксплуатации, ремонта и замены труб.

2. Очистка.

         Это водоочистные сооружения (резервуары, отстойники) и средства обеззараживания.

3. Транспортировка воды.

         Это в первую очередь водопровод (наиболее дорогой компонент всей системы водоснабжения) и насосы.

         Особенности технологии определяют структуру активов  и структуру себестоимости продукции "Водоканалов". Так, основная часть  их активов (80-90 %) - это сети, здания и сооружения, а также участки земли.