Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды

Внебюджетные  фонды.

Другим источником финансирования природоохранной деятельности стали  внебюджетные целевые фонды, создаваемые  для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение природоохранных мероприятий, перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной  природы. В настоящее время формируются  следующие государственные внебюджетные фонды:

• воспроизводства минерально-сырьевой базы;
• воспроизводства, охраны и защиты лесов;
• восстановления и охраны водных объектов.

Новым элементом современного экономического механизма природопользования являются и внебюджетные экологические  фонды. Последние созданы для  финансирования неотложных природоохранных  задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др. Федеральный, республиканские, краевые, областные и местные экологические фонды образуют единую систему внебюджетных фондов, формирующихся за счет средств предприятий - природопользователей (платежи за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законодательства.

В период, характеризуемый  экономической нестабильностью, сокращением  централизованных инвестиций из бюджета, экологические фонды превращаются в важный источник финансирования природоохранной  деятельности. Анализ формирования и  использования средств этих фондов в 2005 г. показал, что большинство регионов использует средства по целевому назначению в соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи нецелевого использования средств экологических фондов. Так в упомянутом голу из средств экологического фонда было израсходовано; в Балахнинском районе Нижегородской области на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам - 3,5 млн.руб. (46% средств фонда); Чукотском АО на оплату коммунальных услуг - 1 млн., Омской области на строительство мостовых переездов - 1,7 млн. руб. и так далее Это обусловливает необходимость четкого контроля со стороны государственных органов власти и территориальных органов Минприроды РФ за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов. Кроме того, следует укрепить механизм управления экологическими фондами, придав им статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции и правления фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь 24% территориальных фондов).

Наблюдается тенденция возрастания  доли инвестиций за счет средств экологических  фондов. Объем капиталовложений, используемых на строительство природоохранных объектов, составил в 2006 г. примерно 1,4% общего объема инвестиций за счет всех форм собственности, в 2005 г. - 1%. Сокращение объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов. Однако сложное экономическое положение предприятий, снижающее их платежеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий темпы накопления средств в фондах, их девальвация вследствие длительного промежутка времени между начислением платежей, их поступлением и использованием, низкая финансовая дисциплина приводят к малой эффективности использования этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строительство природоохранных объектов зa счет средств экологических фондов в общем объеме финансирования природоохранных мероприятий составила в 2006 г. в Саратовской области 32,5%, Иркутской - 22,6%, Брянской - 16%.

Собственные средства предприятий.

В нынешних условиях значительно  возрастает роль предприятии, которые  являются основными исполнителями  природоохранных мероприятий в  регионе и обладают для этого  собственными средствами. Например, по данным территориальных комитетов  по охране природы, финансовое обеспечение  реализации экологических программ в г.Фокино Брянской области, в городах  Шахты, Белая Капитва и Таганрог Ростовской области полностью осуществляется зa счет собственных средств местных  предприятий.

Доля средств предприятий  и организаций в общем объеме капиталовложений, направляемых в природоохранную  деятельность имеет тенденцию к увеличению. В 2003 г. она составляла 34,3%, а в 2005 г. - 56,3%. Наибольшая их доля наблюдалась в Архангельской области (88%), Самарской (82,5%), Тюменской и Челябинской (79,2%). Для сравнения: в США частный сектор финансирует около половины ассигнований на природоохранные мероприятия.

Конечно, на практике спектр привлекаемых средств из различных  каналов разнообразнее. Источниками  ресурсов финансирования природоохранной  деятельности также могут быть различные  сочетания средств бюджетов всех уровней, собственные средства предприятий, внебюджетные экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения. Однако действия территориальных  органов в регионах по инвестированию природоохранных мероприятий из различных источников финансирования не всегда должным образом координируются, и это ведет к дублированию, распылению материальных, трудовых и  денежных средств. Вот почему должны быть четко разграничены функции, выполняемые  соответствующими органами управления при осуществлении природоохранной  деятельности на территории.

По данным Госкомстата Российской Федерации, в 2006 г. объём капиталовложений на природоохранные мероприятия за счет всех источников финансирования составил 592,8 млрд. руб., примерно столько же в 2007 г. Против 2002 г. эти объёмы сократились на 20%. На уменьшение объёма этих вложений повлияла дестабилизация бюджетно-финансовой системы РФ, неплатежеспособность предприятий, рост инфляции, сокращение производства, а также процесс становления и упорядочения деятельности территориальных экологических внебюджетных фондов.

Тенденцию изменения источников финансирования природоохранной деятельности в среднем по территории России при  сохранении существующей инвестиционной политики можно охарактеризовать следующим образом. В ближайшие годы не следует ориентироваться на выделение средств из бюджетов всех уровней. Строить политику инвестирования природоохранной деятельности нужно, используя собственные средства предприятий и организаций, средства экологических фондов, а также привлекая различных инвесторов.

Глава 3. Пути усиления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

3.1 Развитие законодательной и  нормативной базы природопользования

Качественное изменение, совершенствование системы управления природопользованием - задача долгосрочная и перспективная. Необходимо не просто ее совершенствование, а именно формирование системы управления, стратегически  нацеленной на обеспечение перехода к устойчивому развитию.

Необходимой предпосылкой формирования указанных условий является создание общественного спроса на экологически благоприятную обстановку, на сохранение природы для нынешнего и будущих  поколений, а, значит, и на функционирование эффективной системы управления природопользованием.

В законодательстве о регулировании  природопользования должны быть четко  закреплены соответствующие права  и ответственность государственных  органов, с одной стороны, и пользователей  природных ресурсов, с другой стороны; в экономическом отношении - в  качестве минимума платы должна быть установлена величина, соответствующая  издержкам на воспроизводство возобновимых природных ресурсов.

Обоснованное решение  проблемы собственности на природные  ресурсы и неразрывно связанных  с ней проблем управления природопользованием  является важнейшим условием повышения  эффективности экономики, устранения и предотвращения экологических  проблем, условий возникновения политической нестабильности и социальной напряженности.

Реформирование отношений  собственности на природные ресурсы  представляет собой задачу, сложность  и ответственность которой невозможно переоценить, и неразрывно связано  с:

• существенными изменениями системы и структур государственного регулирования природопользования, с перераспределением и изменением полномочий и ответственности между уровнями и различными органами государственного управления (федеральным и субъекта Федерации), их совершенствованием и дополнением;
• реформированием системы платного пользования природными ресурсами и соответствующим совершенствованием налоговой системы в целом;
• перестройкой системы ведения кадастров природных ресурсов, направленной на обеспечение единообразного учета природных объектов в качестве объектов собственности и, в конечном счете - на формирование комплексных кадастров природных ресурсов.

Цель реформирования отношений  собственности заключается не в  обеспечении многообразия форм собственности  или ее делении как таковом, а  в создании условий для наиболее эффективного, с точки зрения общества, регулирования природопользования, для чего, с одной стороны, природные  объекты должны быть выделены, идентифицированы в качестве объектов собственности, с другой стороны, должны быть определены субъекты собственности, при этом основной субъект собственности на природные  ресурсы - государство, которое должно быть в лице органов государственной  власти наделено полномочиями, обеспечивающими  эффективное осуществление правомочий государства как собственника природных ресурсов.

Решение проблемы собственности  должно осуществляться на основе концепции, отражающей комплексный подход к  реформированию отношений собственности  в увязке с совершенствованием системы  государственного регулирования природопользования, налоговой системы, информационного  обеспечения процесса реформирования (учета природных объектов как  объектов собственности).

Первым этапом реализации новой концепции управления природопользованием  может стать разработка и принятие закона Российской Федерации "О государственной  собственности на природные ресурсы" (как было записано в плане Госдумы) или, что было бы более логично - закона (основ законодательства)"О собственности  на природные ресурсы". Такой законодательный  акт должен носить рамочный характер, заложить основные принципы и определить механизмы решения вопросов собственности, то есть последовательность действий, осуществляемых на основе соответствующих  нормативных решений и документов.

Одним из основных условий  является наличие информационной базы по природным ресурсам и природным  объектам, в границах которых они (ресурсы) находятся, реализуемой в  форме комплексных кадастров  природных ресурсов. Только на основе кадастров, содержащих экономические  оценки ресурсов можно принимать  обоснованные решения о целесообразности сосредоточения функций по управлению и права собственности на природные  ресурсы на одном из уровней.

Существующая налоговая  система стимулирует ухудшение  состояния окружающей среды, поскольку  все природные и экологические  факторы либо имеют многократно  заниженную экономическую оценку, реализующуюся  через низкие ставки платежей за их использование, либо не имеют оценки и используются бесплатно. Налоговая система также ориентирована на сохранение и/или усугубление нерентабельности экономики большинства субъектов Российской Федерации, которые не имеют на своей территории высокорентоносных ресурсов. Эти регионы получают дотации из федерального бюджета, основным источником которых является ресурсная рента.

Государство должно устанавливать  стоимость природных ресурсов и  объектов и, соответственно, их цену (в  форме платы за пользование природными ресурсами), по которой они могут  быть переданы в пользование, а также  получать соответствующие финансовые средства в бюджеты. В основе этих платежей должны быть стоимостные оценки природных ресурсов и экологических  воздействий. При этом спектр природных  ресурсов, используемых на платной  основе в перспективе должен расширяться; в частности, представляется целесообразным ввести платежи за пользование ассимиляционным  потенциалом.

Поэтапное увеличение платежей за природопользование (с постепенным  приближением их к уровню, соответствующему экономической оценке природных  ресурсов) станет важнейшим элементом  перестройки бюджетной системы, заключающейся, с одной стороны, в увеличении доли прямых ресурсных  платежей в доходах бюджетов, а  с другой стороны, в увеличении доли затрат на воспроизводство и охрану природных ресурсов в расходной  части бюджетов.

"Экологизация" налоговой  системы создаст условия для  активизации инвестиционной деятельности, а в результате этого - для  структурной перестройки экономики  в пользу производства продукции  конечного потребления (в частности,  жилья, строительных материалов, мебели, бумаги, целлюлозы и т.д.), развития наукоемких, экологически чистых технологий. Большинство регионов получат возможность, освободившись от бремени необоснованных налогов, стабилизировать социально-экономическую обстановку, а затем развивать расширенное экономическое воспроизводство. Как следствие, повысится уровень благосостояния населения, возрастут экологические потребности общества и, одновременно, возможности их удовлетворения.