Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды

1.3 Необходимость отвлечения средств на природопользование и охрану окружающей среды

Очевидна теснейшая связь  планирования рационального природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирование - важнейшее  условие решения экологических  задач. Охрана природы – финансово  емкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятии составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды  по остаточному принципу в России - одна из причин того, что природа  в нашей стране находится в  критическом состоянии.

В отечественной природоохранной  литературе высказывались суждения о том, что затраты на охрану природы  не окупаются, или во всяком случае окупаются не скоро, и потому предприятия  в них не заинтересованы. Мировая  же практика свидетельствует о высокой  эффективности вложений в природоохранные  проекты, дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10 - 15 раз  превышающий эти вложения. Переработка  отходов, очистка сточных вод, рекультивация  земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником доходной части бюджета, а их экологическая  и социальная значимость не вызывает сомнения.

Обеспечение финансирования наряду с контролем финансовых потоков  имеет определяющее значение в экологическом  менеджменте. Финансовый вопрос в отношении  охраны окружающей среды особенно актуален при выборе технологии и поставщиков  сырьевой продукции. При принятии решений  об инвестировании, а также при  поставках крупных партий продукции  необходимо убедиться, что экологическая  составляющая учтена как в концепции  развития предприятия в целом, так  и при на этапе разработки конечного  продукта в частности. Интегрированная  с финансовым менеджментом стратегия  охраны окружающей среды оправдана  с точки зрения экономического развития предприятия, поэтому рассматривать  внедрение природосберегающих технологий исключительно с экологической точки зрения необъективно.

Одно из приоритетных направлений  развития предприятия - внедрение технологий, направленных на предотвращение загрязнения. При реализации этого направлении  имеет смысл использовать возможные  источники финансирования со стороны  государства и общественных фондов. Это объясняется тем, что внедрение  экологически чистых технологий - в  будущем важнейшее направление  государственной экологической  политики, направленной на стимулирование природоохранных мероприятий. Как  следствие, во многих странах ЕС быстрыми темпами растет предложение экологически чистых технологий и продукции. Поэтому  с финансовой точки зрения, активная деятельность в области охраны окружающей среды важна не только в целях  соблюдения экологических нормативов, но и как элемент новой маркетинговой  концепции предприятия.

1.4 Возможности  государства по регулированию  природопользования

Управление в области  использования природных ресурсов и окружающей среды означает совокупность осуществляемых органами публичной  власти и иными уполномоченными  субъектами действий по организации  и контролю, упорядочению и надзору  за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

В зависимости от статуса  осуществляющих экологическое управление субъектов, можно выделить следующие  виды управления: государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное. Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды  означает реализацию всеми уполномоченными  на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической  политики, которая осуществляется в  соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми  в установленном порядке.

Существуют следующие  формы экологического управления как  его внешние проявления: акты управления, административные соглашения, материально-технические  действия, реализуемые в трёх основных направлениях - социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Экологическое управление можно  рассматривать в нескольких "срезах": через систему органов, его осуществляющих; путём анализа функций, возложенных  на эти органы; наконец, с помощью  тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Выделяют следующие функции  государственного экологического управления:

• определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов)
• учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров)
• распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями
• пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;
• разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду)
• нормотворчество
• контроль и надзор
• разрешение споров (кроме посудных)
• издание индивидуальных актов

Методы управления иногда подразделяются на административные - собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; экономические - создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические - агитация, воспитание, образование и т.п.

Конкретные методы экологического регулирования определяются следующими особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:

• инфраструктурным характером продукции и услуг экологической сферы
• длительностью основных воспроизводственных процессов в природопользовании и переплетением экономических и естественных процессов
• спецификой отношений собственности на ресурсы природы
• спецификой рыночных отношений в экологической сфере и существенной ролью государства в управлении природопользованием

В целом, эффективный хозяйственный  механизм природопользования должен учитывать  вышеперечисленные особенности  и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

Административно-контрольные  инструменты экологического регулирования  включают:

• природоохранное законодательство
• совокупность экологических стандартов и нормативов
• систему лицензирования хозяйственной деятельности
• методы и инструменты прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности

К административно-контрольному блоку относятся также так  называемые “мягкие" инструменты:

• экологический мониторинг
• оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза проектов
• экологический аудит
• экологическая сертификация (маркировка)
• добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями

Экономическими рычагами могут быть:

• плата (арендная плата) за пользование природными ресурсами
• компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение качества этих ресурсов
• плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов
• налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий
• льготы по налогообложению
• политика компенсации
• метод ускоренной амортизации природоохранного оборудования
• залоговая система
• кредитные отношения
• создание страховых фондов охраны окружающей среды
• экологический лизинг
• продажа квот на выброс вредных веществ (в том числе межрегиональная система торговли) и т.п.

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и  административные, и экономические  методы имеют как сильные, так  и слабые стороны. Например, административно-контрольные  инструменты обеспечивают точность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют  чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую  эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями  стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую  чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности  и т.п.

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них  могут дублировать друг друга  или же выполнять противоположные  функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру сочетания административных и экономических рычагов и методов, а также инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно-ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо и непосредственно вмешивается в процесс природопользования. Оно может осуществить государственный контроль на расстоянии, тем самым усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.

Глава 2. Современное состояние  государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

2.1 Административные и экономические  меры государства по охране  окружающей среды в соответствии  с действующим законодательством

В управлении природопользованием  используют различные методы воздействия  на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население  страны. Среди них наиболее широко распространены административно-правовые, организационные, социально-психологические  и экономические методы управления. Все эти методы в управлении природопользованием  должны применяться комплексно, в  системе, при приоритете экономических  методов управления.

Административные методы природопользования и охраны окружающей среды имели доминирующее положение  в природоохранном механизме  России при социализме. При этом экономические методы управления как  инструменты стимулирования природоохранной  деятельности на практике недооценивались. С одной стороны, отсутствие действенных  экономических рычагов и стимулов приводило к тому, что предприятия  не были заинтересованы в обеспечении  комплексного и рационального использования  природных ресурсов и предупреждении загрязнения окружающей среды. С  другой стороны, расточительное использование  богатств природы и загрязнение  окружающей среды не отражалось на результатах хозяйственной деятельности предприятий.

До недавнего времени  наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием  были административные методы. Они  применялись в условиях монопольного владения государства природными ресурсами, установления правовых норм и порядка  воздействия на окружающую среду  заинтересованными ведомствами - природопользователями, сохранения предприятий, наносящих  ущерб природе, в десятки раз  превышающий стоимость выпускаемой  продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло  без применения жестких экономических  санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катострофические ситуации.

Общесистемные функции административного  управления обычно включают следующие  виды деятельности:

• планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;
• проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;
• подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;
• технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;
• выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.