Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды

Основными инструментами  административного регулирования  являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые  государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе  экологических стандартов, которая  подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и  требований. Экологические стандарты  охватывают все аспекты загрязнения  окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

1. Стандарты качества  окружающей среды, регламентирующие  допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других  природных сред. Устанавливаются  по уровню концентрации загрязнений  в природной и техногенной  средах, который не должен превышать  ПДК для каждого из загрязнителей.  Поскольку возможный эффект зависит  от времени воздействия, то  есть от полученной дозы, выделяют  нормативы ПДК среднесуточные  и максимальные разовые. Впервые  нормативы качества атмосферного  воздуха были установлены в  СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

2. Стандарты воздействия  на окружающую среду определенного  производственного процесса - эмиссионные  стандарты - регламентируют уровень  выбросов (сбросов) из данного  точечного источника (трубы) после  применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых  предельно допустимыми выбросами  (сбросами) (ПДВ, ПДС)), проводят с  учетом рассеивания выбросов, наложения  их на фоновое загрязнение  и суммирования выбросов (сбросов)  всех источников.

Помимо экологических  стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое  применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование  первичных ресурсов применяются, когда  их прекращение становится жизненно необходимым.

Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством  озоноразрушающих веществ. Мировое  сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование  земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право  на временное или постоянное использование  конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных  веществ и т.п.

В Российской Федерации отправным  инструментом административного регулирования  природопользования является его лицензирование, под которым понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные  лицензии - документы, выдаваемые уполномоченными  государственными органами управления природопользованием, - дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте  и на определенных условиях. Это  лицензии на пользование ресурсами  недр, водопользование, лесопользование, землепользование; разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Административные методы управления природопользованием предполагают также формирование системы и  осуществление руководства организационно-хозяйственными мероприятиями по реализации проводимой государством экологической политики. К таким мероприятиям могут быть отнесены экологический мониторинг, учет и контроль за природоохранной  деятельностью природопользователей, экологическая экспертиза и аудит, организация научно-исследовательских  и проведение природовосстановительных и природосберегающих работ, международное  экологическое сотрудничество и  т.п.

Экономические методы в широком  смысле объединяют механизмы регулирования  процессов природопользования, создающие  материальную заинтересованность субъектов  хозяйствования в рациональном использовании  и охране богатств природы. Такие  методы предполагают использование  стоимостных рычагов, побуждающих  все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической  политики. К таким рычагам относятся  рентные платежи, платежи за использование  природных ресурсов и загрязнение  окружающей среды (экологический налог), компенсационные выплаты за изъятие  природного ресурса из целевого использования  или ухудшение его качества в  результате производственной деятельности, штрафы за нарушение экологических  стандартов и лимитов природопользования, а также система налоговых  льгот, льготное кредитование и субсидирование и др. Посредством экономических  методов в экологической сфере  реализуются меры поощрительного, запретительного  и компенсационного порядка. Подробнее  вопросы экономического стимулирования рационального природопользования будут рассмотрены в отдельной  теме.

2.2 Состояние  оценки природных ресурсов

На территории России сосредоточены  значительные и весьма разнообразные  природные ресурсы.

Рост производственного  потенциала страны и увеличение разносторонних потребностей общества настоятельно требуют  изучения территориального распределения  и оценки природных ресурсов.

В общем виде оценка природных  ресурсов (объектов) представляет собой  определение их ценности в денежном выражении в фиксированных социально-экономических  условиях производства при заданных режимах природопользования и ограничениях (экономических, социальных, экологических, стратегических и др.) на хозяйственную  деятельность.

Оценка природных ресурсов необходима для:

• ведения кадастров природных ресурсов и формирования единого государственного банка оценочных данных отдельных видов природных ресурсов;
• разработки стратегий, долгосрочных планов развития экономики страны;
• выбора оптимальных параметров эксплуатации (использования) природных ресурсов;
• отражения в структуре национального богатства страны удельного веса природных ресурсов;
• определения экономических активов страны с учетом стоимости природных ресурсов;
• выявления экономической эффективности работы отраслей, предприятий и организаций по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;
• совершенствования хозяйственного механизма управления экономикой страны и предприятия;
• обоснования нормативов извлечения полезных ископаемых при их добыче и переработке, нормативов изъятия сельскохозяйственных и лесных угодий для строительных нужд;
• определения убытков от нерационального использования природных ресурсов;
• разработки нормативов экономического стимулирования предприятий и организаций за улучшение использования природных ресурсов, их сбережение, и экономических санкций за нарушение норм рационального природопользования;
• разумного и объективного налогообложения и других целей.

Оценка природных ресурсов осуществляется по отношению:

• к землям сельскохозяйственного назначения;
• к землям поселений;
• к ресурсам лесного фонда;
• к ресурсам водного фонда;
• к месторождениям полезных ископаемых.

При оценке земель сельскохозяйственных угодий определяется базовая стоимость - стоимость в использовании, зависящая  от уровня плодородия, технологических  особенностей участка и его местонахождения, а также от цели отвода земель на не сельскохозяйственные нужды.

При оценке земель поселений  стоимость земельного участка, как  правило, скрыта в цене продажи объектов недвижимости с улучшениями но, тем  не менее, самостоятельная оценка этих участков на практике бывает необходима для определения размеров арендной платы, для обоснования их стартовых  цен на аукционах, при страховании  и так далее

Важной функцией оценки участка  земли является обоснование варианта наилучшего и наиболее эффективного использования любого имущественного комплекса, критерием которого является максимальная остаточная стоимость  земли.

Оценка участков лесного  фонда производится с учетом представлений  о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды.

Критерием оценки стоимости  лесных ресурсов является величина экономического эффекта, получаемого в результате их рационального использования. При  этом, показатель денежного эффекта, приносимого единицей используемого  лесного ресурса, определяется как  разность между доходами от лесопродукции  и затратами на ее получение при  эксплуатации оцениваемого ресурса.

Экономическая оценка водных ресурсов строится на основании системного подхода.

Иными словами, требуется  рассмотрение водных ресурсов бассейна водного объекта с учетом потребностей общества в водных ресурсах в его  пределах как целостной единой системы, состоящей из взаимосвязанных блоков: водоснабженческого, рекреационного, воднотранспортного, ландшафтно-эстетического, традиционно-хозяйственного, производственного. Одной из составляющих оценки водных ресурсов являются замыкающие затраты - это общественно необходимые  затраты на прирост располагаемых  водных ресурсов в рассматриваемом  районе.

Оценка месторождений  в стоимостном выражении - денежная оценка запасов, определенная на основе цены на полезное ископаемое, с учетом комплекса затрат на вовлечение месторождения  в эксплуатацию.

На экономическую оценку месторождений оказывает влияние  состояние запасов полезных ископаемых и их качество, географо-экономическое  расположение месторождения, горнотехнические, а также экологические условия  его эксплуатации, технологические  свойства сырья.

2.3 Источники  средств для природопользования  и охраны окружающей среды

В условиях децентрализации  управления природоохранной деятельностью, углубления процесса суверенизации  субъектов Рocсийской Федерации, перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджете процесс гарантированной  финансовой поддержки природоохранной  деятельности на территории страны осложняется.

Сегодня основными источниками  финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды является республиканский бюджет России, бюджеты  республик в составе РФ, бюджеты  автономной области, автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также Федеральный и территориальный  экологические фонды, собственные  средства предприятий.

Бюджетное финансирование.

Анализ действующих правовых документов, в той или иной мере отражающим проблему финансирования природоохранной  деятельности, показал, что в формировании бюджетной системы РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охраны природы.8 доходную часть  бюджета всех уровней зачисляются  соответствующие налоги, платежи  и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в доходной части средства согласно законодательным  актам РФ предполагается целевым  назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 2005 г., например, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337,5 млрд. руб., на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий - 71,4 млрд. руб.; программ и инвестиций эколого-ресурсного комплекса - 42,6 млрд. руб., что составляет соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканского бюджета.

Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. Законодательством  РФ также установлено, что из бюджета  вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают  и целевое инвестирование природоохранной деятельности. Например, в соответствии с Законом РФ "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу" на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом. За период 2002-2007 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию к снижению. Так, если в 2002-2003 гг. они составляли 80% в общем объеме инвестиции, то с 2004 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 2007 г. - до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).