Совершенствования миграционной политики в Республики Беларусь

2 Миграционная  политика и механизм регулирования международной миграции рабочей силы в зарубежных стран и Республики Беларусь

2.1 Особенности миграционной политики и механизмов регулирования миграции рабочей силы в США, Франции и Федеративной Республики Германии

В отношении вынужденных мигрантов за рубежом осуществляется миграционная политика, которая представляет собой три национальных варианта [9]:

1. Американская модель, нацеленная  на переселение беженцев из  стран первого временного убежища  на территорию США и содействие  их интеграции в американское  общество – США, Канада.

2. Французская модель, характеризующаяся  наличием разветвленной системы по приему, обустройству и интеграции прибывающих беженцев (при определении гражданства лица первоочередное значение придают месту его рождения (принцип jussolis)– Франция и Великобритания.

3. Германская модель, в  которой основное внимание уделяется приему и интеграции переселяющихся в эту страну этнических немцев (при определении гражданства мигранта принимают во внимание его национальность и главную роль при этом играют доказательства его происхождения от той или иной этнической группы (принцип jussanguinis) – Германия и страны Южной Европы.

При рассмотрении «американской модели» миграционной политики следует отметить, что цели, задачи и методы проведения иммиграционной политики в США на протяжении более чем двухсотлетней истории менялись в соответствии с интересами развития экономической системы, внешнеполитического положения США и отношения к иммигрантам в американском обществе. Начальный этап истории США характеризовался отсутствием каких-либо ограничений на интенсивность и структуру иммиграционных потоков. Принципы современной иммиграционной системы США были заложены в 1990 г. с принятием нового закона об иммиграции и гражданстве(ImmigrationandNationalityActof 1990). В законе была модернизирована и расширена система преференций, введены новые категории иммигрантов, связанные с трудоустройством и созданием новых рабочих мест, и инициирована программа «этнического разнообразия», дающая шансы на получение статуса постоянного жителя представителям стран с низким уровнем иммиграции в США [10, с. 112].

В 1996 году вступил в силу закон о борьбе с незаконной иммиграцией, закрепляющий меры, направленные на усиление пограничного контроля в целях предотвращения незаконного перехода границы и въезда в страну иностранцев без соответствующих разрешений.

Террористические акты 11 сентября 2001 года внесли серьезные коррективы в миграционное законодательство США в плане ужесточения порядка выдачи въездных и регистрационных документов. В частности, был принят «Патриотический акт США», ставший основой для новой иммиграционной политики. Закон расширил список иностранных граждан, которым может быть отказано во въезде и пребывании на территории страны. Кроме того, Конгресс принял закон «О реформе визового режима и усилении безопасности границ» (2004 год), предусматривающий введение жестких визовых ограничений для граждан тех стран, которые объявлены Госдепартаментом спонсорами международного терроризма. В 2013 году был разработан проект новой иммиграционной реформы США, который дает право нелегалам получить гражданство США в течение 13 лет. Кроме того, существуют поправки республиканцев по реформе, в которых предусмотрен легальный статус для нелегалов, но без права на получение гражданства. Однако, Палата представителей так и не приняла новую реформу.

В целом, на сегодняшний день в США сложилось достаточно сложное и объемное иммиграционное законодательство. В настоящее время миграционная политика страны направлена на решение следующих задач: обеспечение притока квалифицированных специалистов; создание новых рабочих мест и привлечение инвестиций; защита внутреннего рынка труда; обеспечение прав личности на воссоединение семьи; поддержание «этнического баланса»; выполнение международных обязательств по предоставлению убежища; борьба с нелегальной иммиграцией и ограничение въезда лиц, представляющих опасность для благополучия страны [2, с. 49].

Миграционную политику определяет Конгресс США, хотя рядом полномочий обладает и Президент. Основными федеральными органами, которые занимаются миграцией, является Государственный департамент, Министерство внутренней безопасности границ, территориальных вод, портов, водных и воздушных путей; Бюро гражданства и иммиграционной службы; Бюро иммиграции и таможенного оформления, Национальный визовый центр, Министерство труда, ФБР.

Государственный департамент занимается делами иностранцев, желающих въехать в США, и находятся за пределами этой страны. Эта функция департамента возникла после введения визовой системы. Безвизовый въезд в США на срок до 90 дней разрешен гражданам 25 стран мира.

Иммиграционная политика США осуществляется Государственным департаментом через посольства и консульства за рубежом, где выдаются иммиграционные и неиммиграционные визы на въезд иностранцев в Америку. Причем иммиграционные визы выдаются строго по месту основного жительства заявителя. За неиммиграционной визой можно обратиться в посольство США в других странах. Однако заявителю для подачи заявки будет предложено выехать на родину. Американские консулы на месте вправе самостоятельно решать вопрос о выдачи визы или об отказе в ней. Данное решение не может быть пересмотрено другими должностными лицами Государственного департамента.

Важное место в регулировании миграционных процессов занимает судебная власть. В структуре Министерства юстиции существует Бюро по судебному пересмотру решений иммиграционных чиновников и вопросов о депортации иностранных граждан.

Сегодня приток трудовых мигрантов, въезжающих в страну по приглашению американских компаний-работодателей на постоянную работу, а также временных работников и лиц, желающих воссоединится с семьей, имеет тенденцию к росту.

Поэтому иммиграционная политика США направлена на сдерживание потока въезжающих, в первую очередь по категории неквалифицированного труда, и предоставление преимуществ высококвалифицированным специалистам [2, с. 50].

Несмотря на многие положительные аспекты иммиграции, она вызывает все больше противоречий в американском обществе. К началу нынешнего столетия число нелегальных мигрантов в Соединенных Штатах составляло – в зависимости от методологии подсчета и политических пристрастий авторов оценок – от 5 до 20 млн человек (наиболее часто называется цифра в 11–12 млн).

Согласно статистическим данным 40 % нелегалов находятся в Калифорнии (большинство из них прибывают через общую границу из Мексики), где данный вопрос вызывает ожесточенные споры и серьезные политические разногласия. Как ожидается, доля белых здесь составит меньше половины населения уже в течение текущего десятилетия. Следом по количеству нелегалов идут Техас, Нью-Йорк и Флорида. В целом более трех четвертей иммигрантов сосредоточены в шести американских штатах, а более половины – лишь в восьми урбанизированных зонах, в первую очередь в Нью-Йорке, Чикаго, Лос-Анджелесе, Хьюстоне, Бостоне и Майами.

При этом многие регионы имеют определенную этническую «специализацию». Так, Лос-Анджелес стал основным пунктом назначения для выходцев из Мексики и Азии, Майами – для кубинцев и некоторых других мигрантов из Латинской Америки. Одновременно наблюдается широкомасштабный отток коренного (особенно белого) населения из городских центров, приводящий к быстрому изменению расового, этнического и культурного облика ведущих городов Америки. В вышеперечисленных городских центрах на десять мигрантов приходится девять коренных жителей, которые отправляются в другие города и пригородные зоны. Среди крупных городов, куда еще продолжается приток белого населения, – Сан-Диего, Тампа, Сент-Питерсберг, Сиэтл, Феникс, Атланта и Лас-Вегас.

В целом же одним из очевидных последствий иммиграции является нарастающее разделение страны на космополитичные береговые, пограничные районы и крупные города, с одной стороны, и более традиционную «глубинку» – с другой.

Особую проблему составляет сегодня трудовая иммиграция, как легальная, так и нелегальная. Согласно оценкам, почти половина нелегалов въехала в страну законно по туристическим, студенческим и даже рабочим визам. Они относительно легко находят низкооплачиваемую и малоквалифицированную работу и в городе, и в сельской местности (скажем, как сезонные сельскохозяйственные либо строительные рабочие). И хотя предприниматели, работающие в этих сферах, заинтересованы в притоке подобных иммигрантов, многие американцы, в том числе и представители бизнеса, выступают категорически против. Почти половина населения поддерживает меры, направленные на ограничение иммиграции[11].

Рассматривая «французскую» и «германскую» модель миграционной политики, необходимо исследовать общую систему европейской миграции. Современная миграционная система, сложившаяся в Европе, отличается тесными экономическими, культурными, политическими, географическими связями между «центральными» странами, что и позволяет определить ее как единую миграционную систему. Она характеризуется многообразием миграционных потоков, их разнонаправленностью, появлением новых стран иммиграции и подключением новых стран-поставщиков мигрантов, формированием нового вектора миграции «восток-запад», который пришел на смену доминировавшему еще недавно вектору «юг-север». В Европейской миграционной системе «центрами притяжения рабочей силы выступают страны Западной, Северной, Восточной и Южной Европы. Правовое обеспечение миграционной политики Европейского союза (ЕС): международные договоры, директивы и рамочные соглашения («модельные» и обязательно имплементативные нормы права для гармонизации законодательства в странах ЕС), законодательство национальных государств.

Главными общими чертами современной миграционной политики в рамках ЕС являются следующие тенденции:

• уничтожение барьеров на пути миграции внутри ЕС граждан ЕС и граждан других развитых стран;
• создание барьеров на пути иммиграции и движения внутри ЕС граждан третьих развивающихся стран.

Однако в европейской системе миграционного регулирования существуют и проблемные вопросы. Так, отсутствие единого международно-правового стандарта в формулировке определения «международная миграция» привело к тому, что в разных странах существуют различные стандарты и характеристики международной миграции, в основу которых положена продолжительность пребывания и цель приезда.

Это приводит к сохранению различных способов регистрации мигрантов в национальных статистиках и соответственно к несопоставимости данных, что затрудняет разработку эффективной миграционной политики.

Анализ последних событий в странах Европейского союза показывает, что совершенствование правовой базы миграционной политики стало первостепенной задачей обеспечения европейской безопасности.

Несмотря на предпринимаемые попытки унификации миграционной политики, европейским государствам все еще приходится в одиночку противостоять массовому притоку иммигрантов (особенно южные страны ЕС и Германия), что нередко приводит к недовольству и конфликтам в отношениях между странами [10, с. 113].

Главным представителем «Французскоймодели» миграционное политики является естественно Франция. Массовая иммиграция во Францию началась в середине XIX в. – в период бурного индустриального развития. Уже тогда обозначились два главных направления во французской иммиграционной политике: удовлетворить растущий спрос на рабочую силу и стабилизировать демографическую ситуацию, поскольку Франция раньше, чем какая-либо другая страна мира столкнулась с угрозой депопуляции.

После окончания Второй мировой войны Франция продолжала проводить открытую иммиграционную политику. В начале послевоенного периода, 2 ноября 1945 г., был принят основной закон об иммиграции – Закон о въезде и пребывании иностранных граждан в Франции, который включал в себя 9 глав и 40 статей. Впоследствии в этот закон было внесено более 40 поправок.

Экономический кризис середины 1970-х гг. сопровождался резким ростом безработицы, которому способствовал выход на рынок труда многочисленных поколений, родившихся в послевоенные годы. В итоге правительство официально объявило о прекращении приема иммигрантов, за исключением случаев предоставления политического убежища, воссоединения семей и обучения. В 1974 г. в стране были закрыты все программы по найму иностранной рабочей силы. Тогда же были введены санкции против тех работодателей, которые брали иммигрантов на работу.

В последующие годы ограничительная иммиграционная политики даже усилилась. В 1993 г., в период правления правого правительства, министр внутренних дел Шарль Паскуа сформулировал главную цель иммиграционной политики как «достижение нулевого миграционного прироста», которая позже интерпретировалась как «достижение нулевой нелегальной иммиграции». В принятом так называемом законе Паскуа, запрещалось работать иностранным студентам, обжаловать отказы о предоставлении убежища, до двух лет был увеличен период рассмотрения дел о воссоединении семей, расширены права полиции для депортации нелегальных мигрантов.

В результате проведения ограничительной иммиграционной политики приток иммигрантов в страну заметно сократился.

В 1997 г., после прихода к власти левых сил начался пересмотр прежней иммиграционной политики. Шарля Паскуа обвинили в том, что он содействовал уменьшению человеческого капитала Франции, ограничив возможности иностранных студентов и специалистов в получении работы и проживании в стране. Итогом реформирования иммиграционного законодательства стало принятие закона Ж.-П. Шевенмана 11 мая 1998 г., который приоткрывал двери Франции для высококвалифицированных специалистов и студентов. Одним из первых мероприятий по борьбе с нелегальной иммиграцией, об ужесточении борьбы с которой говорилось в Законе, стала амнистия 87 тыс. нелегальных иммигрантов. Поправки к закону о гражданстве, принятые в 1998 г., восстанавливали возможность предоставления гражданства на основе «принципа почвы», который был модифицирован в законе Паскуа. С 1998 г. дети, рожденные во Франции иностранными родителями, вновь автоматически, без дополнительных процедур получали французское гражданство [12, с. 110].

Францию многие исследователи рассматривают как страну, в которой долгие годы преобладает модель политической ассимиляции мигрантов. В соответствии с этой моделью принимающим государствам важно создать благоприятные условия для быстрого получения иммигрантами нового гражданства. Важно, что в рамках этой модели идентичность новых граждан должна определяться национальными политическим порядком, а не этнокультурными и религиозными корнями. Государство формально не признает особых потребностей этнических меньшинств и не учитывает их в практической политике; этнические, культурные, религиозные вопросы относятся сугубо к сфере частной жизни иммигрантов. Эта политика, как показали бунты и волнения в пригородах Парижа в 2005 году, оказалась мало эффективной – игнорирование проблем мигрантов не привело к их исчезновению, напротив, оно привело к их радикализации [13, с. 59].

События октября-ноября 2005 года, а также успехи, достигнутые Европейской комиссией в сфере теоретической разработки Европейской миграционной политики привели к тому, что в 2006 г. курс миграционной политики Франции подвергся значительным изменениям.