Бюджетная система Российской Федерации

Мобилизация доходов во многом зависит от воли и позиции руководителей муниципальных образований, которые зачастую не в полной мере понимают ее значимость, ссылаясь на то, что есть налоговые органы, которые должны заниматься своим делом. [3, с. 23]

 ГЛАВА 2. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Принципы бюджетной  системы в РФ

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

1. Единства бюджетной  системы РФ - означает единство  бюджетного законодательства, принцип  организации и функционирования  бюджетной системы, форм бюджетной  документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной  системы, санкции за нарушения  бюджетного законодательства, единый  порядок установления и исполнения  расходных обязательств, формирования  доходов и осуществления расходов  бюджетов бюджетной системы, ведение  бюджетного учета и составления  бюджетной отчетности бюджетов  бюджетной системы и бюджетных  учреждений, единство порядка исполнения  судебных актов по обращению  взыскания на средства бюджетов  бюджетной системы РФ.

2. Разграничения доходов, расходов и источников финансирования  дефицитов бюджетов между бюджетами  бюджетной системы РФ - означает  закрепление в соответствии с  законодательством доходов, расходов  и источников финансирования  дефицитов бюджетов за бюджетами  бюджетной системы, а также определения  полномочий органов государственной  власти (органов местного самоуправления) и органов  управления государственными  внебюджетными фондами по формированию  доходов бюджетов, источников финансирования  дефицитов бюджетов и установлению  и исполнению расходных обязательств  публично – правовых образований.

3. Самостоятельности бюджетов  – означает: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ; право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ); недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов; недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

3.1. Принцип равенства  бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает  определение бюджетных полномочий  органов государственной власти  субъектов РФ и органов местного  самоуправления, установление и  исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых  доходов бюджетов субъектов РФ  и местных бюджетов, определение  объема, форм и порядка предоставления  межбюджетных трансфертов в соответствии  с едиными принципами и требованиями.

4. Полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов - означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

5. Сбалансированности бюджета - означает, что объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений источников финансирования  его дефицита, уменьшенных на  суммы выплат из бюджета, связанных  с источниками финансирования  дефицита бюджета и изменением  остатков на счетах по учету  средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета  уполномоченные органы должны  исходить из необходимости минимизации  размера дефицита бюджета.

6. Принцип результативности  и эффективности использования  бюджетных средств означает, что  при составлении и исполнении  бюджетов участники бюджетного  процесса в рамках установленных  им бюджетных полномочий должны  исходить из необходимости достижения  заданных результатов с использованием  наименьшего объема средств или  достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Общего (совокупного) покрытия  расходов бюджетов - означает, что  расходы бюджета не могут быть  увязаны с определенными доходами  бюджета и источниками финансирования  дефицита бюджета, если иное не  предусмотрено законом (решением) о  бюджете в части, касающейся: субвенций  и субсидий, полученных из других  бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных  кредитов (заимствований); добровольных  взносов, пожертвований, средств самообложения  граждан; расходов бюджета, осуществляемых  в соответствии с международными  договорами (соглашениями) с участием  РФ; расходов бюджета, осуществляемых  за пределами территории РФ; отдельных  видов неналоговых доходов, предлагаемых  к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового  года.

8. Принцип прозрачности (открытости) означает, что обязательное опубликование  в средствах массовой информации  утвержденных бюджетов и отчетов  об их исполнении, полноту представления  информации о ходе исполнения  бюджетов, а также доступность  иных сведений о бюджетах по  решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных  образований; обязательную открытость  для общества и средств массовой  информации проектов бюджетов, внесенных  в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные  органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия  решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим  разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной  власти (представительного органа  муниципального образования), либо  между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального  образования) и исполнительным органом  государственной власти (местной  администрацией); стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

9. Достоверности бюджета - означает надежность показателей  прогноза социально-экономического  развития соответствующей территории  и реалистичность расчета доходов  и расходов бюджета.

10. Адресность и целевого  характера бюджетных средств - означает, что бюджетные ассигнования и  лимиты бюджетных обязательств  доводятся до конкретных получателей  бюджетных средств с указанием  цели их использования.

10.1. Принцип подведомственности  расходов бюджетов означает, что  получатели бюджетных средств  вправе получать бюджетные ассигнования  и лимиты бюджетных обязательств  только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

10.2. Принцип единства кассы  означает зачисление всех кассовых  поступлений и осуществление  всех кассовых выплат с единого  счета бюджета, за исключением  операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии  с нормативными правовыми актами  органов государственной власти  РФ, органов государственной власти  субъектов РФ, муниципальными правовыми  актами органов местного самоуправления  за пределами территории соответственно  РФ, субъекта РФ, муниципального  образования, а также операций, осуществляемых  в соответствии с валютным  законодательством РФ. [1, с. 22 - 26]

На практике не в полной мере реализуются юридически декларированные принципы, особенно в той их части, которая имеет неформальное, экономическое содержание. В то же время следует отметить, что представленный состав принципов неоднороден по функциональной роли и приоритетности. В предложенной системе принципов можно выделить две достаточно самостоятельные группы. Первую образуют принципы, устанавливающие саму бюджетную систему, вторую — принципы, отражающие требования к качеству ее функционирования. В первую группу, входят принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов.

Провозглашенный принцип единства бюджетной системы имеет однозначно положительный экономический смысл для федеративного государства, поскольку обеспечивает его целостность с финансовой стороны.

Формулировка содержания данного принципа позволяет увидеть в нем три составляющих: организационную; декларативную; экономическую. Если организационная и декларативная части принципа единства бюджетной системы РФ не могут быть нарушены, то экономическое содержание на практике не реализуется, поскольку «единый порядок» юридически не определен. В результате, все уровни бюджетной системы и даже различные субъекты одного и того же уровня финансируются на основании «различных порядков».

В соответствии с кодексом принцип самостоятельности предполагает многочисленные права законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления: самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и др.

Однако, фактически принцип самостоятельности не реализуется. Бюджетный кодекс указывает, что принцип самостоятельности обеспечивается наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством, и законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством РФ.

Юридическая сторона проблемы реализации принципа самостоятельности заключается в том, что передача регулирующих доходов осуществляется вышестоящими органами власти произвольно, причем эта произвольность вытекает из положений Бюджетного кодекса. В частности, ст. 48 этого закона гласит: «Регулирующие доходы бюджетов — федеральные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня».

Как видим, формулировки, содержащие многочисленные «либо», фактически означают, что вышестоящие органы власти (именно они распоряжаются нормативами отчислений в нижестоящие бюджеты) могут устанавливать их произвольно. Юридическая состоятельность такого положения не вызывает сомнений — органы власти передают нижестоящим органам или органам местного самоуправления собственные источники доходов. Проблема заключается в том, что муниципальные и региональные власти имеют весьма ограниченные собственные источники, не позволяющие им осуществлять приемлемое финансирование расходов.

На самом деле принципы единства и самостоятельности являются базовыми для построения бюджетной системы федеративного государства, которое по своей сути содержит внутреннее противоречие. С одной стороны, субъекты заинтересованы в самостоятельности и стремятся укрепить ее за счет внешнего дополнения, необходимого для реализации имеющегося потенциала и его развития (это дополнение может иметь разнообразные формы и может быть представлено политическими, финансовыми, информационными и другими ресурсами). С другой стороны, эффект дополнения приводит к увеличению потенциала составляющих подсистем и, следовательно, делает его на определенном этапе ненужным. Субъекты в этом случае стремятся к полной самостоятельности. Внешнее проявление данного противоречия выражается в одновременном стремлении субъектов (подсистем) к самостоятельному распоряжению ресурсами, включая и часть, перераспределяемую в централизованном порядке. Это ослабляет интеграционные связи и, соответственно, снижает дополняющий эффект, который зависит от степени интеграции с другими элементами системы, прежде всего — с центром.

Природа федеративного государства проявляется в построении его бюджетной системы на основе названных принципов (единства и самостоятельности). Они должны реализовываться таким образом, чтобы система устойчиво функционировала и развивалась. О сложности достижения данного условия свидетельствует современная практика. Характеризуя ее, укажем, прежде всего, на усиливающуюся экономическую и социальную дифференциацию регионов, ограничивающую самостоятельность значительного числа субъектов межбюджетных отношений и ослабляющих саму систему.

В результате, для современной России характерна весьма высокая нарастающая дифференциация регионов и муниципальных образований по бюджетной обеспеченности и иным параметрам социально-экономического развития. Причем, если последнее не всегда зависит непосредственно от бюджетного устройства, то кардинальные различия в бюджетной обеспеченности прямо вытекают из него. [12]