Методы бюджетного планирования

Прогнозирование бюджета охватывает все аспекты и уровни его функционирования и основывается на совокупности всех перечисленных выше прогнозов, т.е. носит комплексный характер.

Прогнозирование имеет некоторые  специфические особенности.

Во-первых, оно основано на прогностических  методах.

Во-вторых, прогнозирование существует как самостоятельная отрасль  знаний, так как ряд бюджетных процессов не поддается планированию и является исключительно объектом прогнозирования. Это демографические процессы, некоторые бюджетные услуги, отдельные источники доходов и некоторые другие. В период перехода к рынку перечень прогнозируемых явлений и процессов расширяется.

В-третьих, прогнозирование характеризует  определенную, отличную от других путей  познания бюджетного потенциала, а  также самостоятельные, хотя и взаимосвязанные  с ними формы предвидения его  будущего состояния.

Прогнозирование базируется на следующих принципах:

1. системности,
2. научной обоснованности,
3. адекватности,
4. альтернативности,
5. целенаправленности²³

Основными функциями прогнозирования  являются:

• научный анализ экономических, социальных, научно-технических процессов и тенденций;
• исследование объективных связей бюджетных явлений развития в конкретных условиях в определенном периоде;
• оценка объекта прогнозирования;
• выявление объективных альтернатив экономического и социального развития;
• накопления научного материала для обоснованного выбора определенных решений.

2.4 Методы бюджетного прогнозирования

 

Под методами прогнозирования следует  понимать совокупность приемов и  способов мышления, позволяющих на основе ретроспективных данных внешних  и внутренних связей объекта прогнозирования, а также их измерений в рамках рассматриваемого явления или процесса вывести суждения определенного и достоверного относительно будущего состояния и развития объекта.

К методам бюджетного прогнозирования  можно отнести²⁴:

-   метод экспертных оценок;

-   метод экстраполяции;

-   метод исторических аналогий.

Методы экспертных оценок

Сущность методов экспертных оценок заключается в том, что в основу прогноза закладывается мнение специалиста  или коллектива специалистов, основанное на профессиональном, научном и практическом опыте. Различают индивидуальные и коллективные экспертные оценки.

Индивидуальные экспертные оценки основаны на использовании мнений экспертов-специалистов соответствующего профиля. Среди индивидуальных экспертных оценок наиболее широкое распространение получили методы интервью, аналитический, написания сценария.

Метод интервью предполагает беседу прогнозиста с экспертом по схеме  вопрос - ответ, в процессе которой  прогнозист в соответствии с заранее  разработанной программой ставит перед  экспертом вопросы относительно перспектив развития прогнозируемого объекта.

Аналитический метод предусматривает  тщательную самостоятельную работу эксперта над анализом тенденций, оценкой  состояния и путей развития прогнозируемого  объекта. Эксперт может использовать всю необходимую ему информацию об объекте прогноза. Свои выводы он оформляет в виде докладной записки. Наиболее достоверными являются коллективные экспертные оценки.

Методы коллективных экспертных оценок предполагают определение степени  согласованности мнений экспертов по перспективным направлениям развития объекта прогнозирования, сформулированным отдельными специалистами. В современных условиях используется математико-статистический инструментарий для обработки результатов опроса экспертов.

Для организации проведения экспертных оценок создаются рабочие группы, в функции которых входят проведение опроса, обработка материалов и анализ результатов коллективной экспертной оценки.

Методы экстраполяции.

Сущность экстраполяции заключается  в изучении сложившихся в прошлом и настоящем устойчивых тенденций развития объекта прогноза и в переносе их на будущее. Различают формальную и прогнозную экстраполяцию. Формальная экстраполяция базируется на предположении о сохранении в будущем прошлых и настоящих тенденций развития объекта прогноза; при прогнозной экстраполяции фактическое развитие увязывается с гипотезами о динамике исследуемого процесса с учетом изменений влияния различных факторов в перспективе.²⁵

В экономическом прогнозировании  широко применяется метод математической экстраполяции, в математическом смысле означающий распространение закона изменения функции из области ее наблюдения на область, лежащую вне отрезка наблюдения.

Метод исторических аналогий.

Суть метода заключается в выборе объекта-аналога для объекта прогнозирования, который в своем развитии опережает объект прогнозирования. Прогноз будет заключаться в сопоставлении, имеющейся информации по объекту-аналогу со специфическими особенностями объекта прогнозирования, на основании этого делается заключение о развитии объекта прогнозирования в будущем.²⁶

Итак, под методами прогнозирования  следует понимать совокупность приемов  и способов мышления, позволяющих  на основе ретроспективных данных внешних  и внутренних связей объекта прогнозирования, а также их измерений в рамках рассматриваемого явления или процесса вывести суждения определенного и достоверного относительно будущего состояния и развития объекта. К числу наиболее распространенных методов бюджетного прогнозирования относят: метод экспертных оценок, метод экстраполяции; метод исторических аналогий.

Таким образом, изучив научные основы финансового планирования и прогнозирования, можно сделать вывод, что бюджетное  планирование призвано показать реальные допустимые затраты и обосновать стратегию решения приоритетных отраслевых, региональных и муниципальных задач. А задача прогнозирования состоит, с одной стороны, в том, чтобы выяснить перспективы ближайшего или более отдаленного будущего в исследуемой области, а с другой стороны, способствовать оптимизации текущего и перспективного планирования и регулирования, опираясь на составленный прогноз.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В БЮДЖЕТНОМ ПЛАНИРОВАНИИ И ПРОГНОЗИРОВАНИИ

3.1 Совершенствование системы бюджетирования, ориентированной на результат

 

Внедрение системы бюджетирования, ориентированной на результат (далее – БОР) в практику управления общественными финансами, как правило, сопровождается переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

• для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;
• измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года (например, при оценке эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время, чтобы выявить процент успешно вылеченных пациентов).²⁷

Успех внедрения данного  метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетных и административных реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

Первые годы внедрения БОР в  практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в  действующей нормативно-правовой базе, так и в организации этого  процесса в целом. Следовательно, перспективы развития БОР преимущественно зависят от скорейшего устранения этих узких мест. При этом следует уделить особое внимание осуществлению ниже перечисленных мероприятий.

1) В первую очередь необходимо, на наш взгляд, перейти от существующей структуры «стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа» к многоступенчатой, типа «миссия субъекта бюджетного планирования (СБП) - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача СБП - бюджетная целевая программа - мероприятие». Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей правительства РФ каждому СБП необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП.

Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных  услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с  целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

После формулирования своих тактических задач каждый СБП должен разработать план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

2) В целях создания действенной  системы количественных показателей  деятельности СБП целесообразно  при проведении оценки эффективности  бюджетных расходов разделить  результаты функционирования СБП  на прямые (непосредственные) и конечные.

Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых  государством товаров и услуг. К  примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как  количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

Показатели же конечных результатов  отражают достижение социальных результатов  в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.).

Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств наиболее целесообразно осуществлять на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). В то же время главные распорядители бюджетных средств должны нести ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.

Для повышения объективности оценки деятельности СБП необходимо рассчитывать конечные результаты в чистом виде, т.е. без учета воздействия внешних  факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и т.п.), для чего должна быть разработана соответствующая методика оценки.

Следует обратить внимание на то, что  в настоящее время СБП, участвующие  в эксперименте, предпринимают активные попытки вовлечения в процесс внедрения БОР основной части бюджетной сети, т.е. нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного числа СБП, в первую очередь тех, которые организуют предоставление государственных услуг, было бы логично оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети.

Таким образом, через систему применяемых  показателей БОР в перспективе  должен стать не просто новым методом  планирования и инструментом анализа  исполнения бюджета, а действенным механизмом, позволяющим увидеть за выявленными отклонениями то, что можно улучшить.²⁸

Помимо совершенствования процедур подготовки докладов СБП или сводного доклада правительства РФ принципиально  важным остается вопрос о повышении  эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности.

Представляется логичным, чтобы  контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю СБП за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный год.

В пользу необходимости совершенствования  системы мониторинга результатов  внедрения БОР свидетельствует  и то, что ежегодный расчет эффективности  деятельности СБП позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от тех видов расходов, которые осуществляются «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования их объективной необходимости.