Методы бюджетного планирования

Бюджетные полномочия представительных и исполнительных органов власти и органов местного самоуправления строго разграничены: права исполнительных органов ограничены в основном вопросами составления и исполнения соответствующих бюджетов, включая ведомственный контроль за исполнением бюджетов, в то время как к компетенции законодательных (представительных) органов относятся вопросы рассмотрения и утверждения бюджета, а также последующего контроля за его исполнением.

Составление бюджетов - стадия бюджетного процесса, на которой определяется состав и объем доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов соответствующих бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; прогнозе сводного финансового баланса; плане развития государственного или  муниципального сектора экономики  соответствующей территории на год. При этом исходными макроэкономическими показателями служат объем валового внутреннего продукта на год и темп его роста, уровень инфляции. На основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития формируется перспективный финансовый план - документ о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов бюджета.¹¹

Разработка проекта бюджета  включает две стадии — подготовительную и конкретно-адресную.

На подготовительной стадии проводятся организационно-методические мероприятия; определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, планируются показатели бюджета очередного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исчислению бюджетных показателей на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчетов; устанавливают для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.

Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объема доходов бюджета, конкретных направлений использования бюджетных средств по отраслям, ведомствам, территориям, программам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до очередного года. ¹²

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана - прогноза функционирования экономики страны на среднесрочную перспективу.

Министерство финансов РФ разрабатывает  основные характеристики федерального бюджета, распределяет его расходы  в соответствии с функциональной классификацией расходов и составляет расчет основных доходов и расходов на среднесрочную перспективу.

Второй этап — распределение  предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями  расходов и по получателям бюджетных  средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном году, о приостановлении действия отдельных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно Министерство экономического развития РФ формирует перечень федеральных  целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в очередном году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета завершаются не позднее 15 июля текущего года. Правительство РФ рассматривает прогнозы, проект бюджета и другие документы для внесения их в Государственную Думу.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год не позднее 26 августа текущего года одновременно с документами и материалами, характеризующими предварительные итоги и прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса, прогноз консолидированного бюджета РФ, расчеты по доходам и расходам федерального бюджета в разрезе основных подразделений бюджетной классификации РФ.

Проект указанного закона в течение  трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной  инициативы (ст. 104 Конституции РФ) для  внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает  проект закона о федеральном бюджете  в четырех чтениях, на которые  отводится соответственно 30,15, 25 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.¹³

В первом чтении обсуждаются концепция проекта федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (доходы по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит бюджета в процентах к расходам и источники его покрытия; общий объем расходов бюджета).

Во время второго чтения утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект закона о федеральном бюджете, то он передается в согласительную комиссию.

В третьем чтении утверждаются расходы  федерального бюджета по подразделам  функциональной классификации расходов и главным распорядителям бюджетных  средств по всем четырем уровням  функциональной классификации расходов, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ и другие показатели и программы.

В четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

На региональном и местном уровнях  рассмотрение и утверждение бюджетов происходит в аналогичном порядке  с учетом некоторых особенностей, связанных с однопалатной структурой законодательных (представительных) органов; меньшим числом чтений; подписанием закона (решения) о бюджете высшим должностным лицом субъекта РФ (главой муниципального образования) и др.

Исполнение бюджета — стадия бюджетного процесса, на которой осуществляется совокупность процедур, обеспечивающих полное и своевременное поступление доходов и источников финансирования дефицита бюджета в разрезе каждого из источников; своевременное финансирование и осуществление расходов в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями, а также учет исполнения бюджета.¹⁴

В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса  РФ в Российской Федерации устанавливается  казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются  организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Таким образом бюджет как объект управления является очень сложным и разноплановым явлением, которое требует глубокого и всестороннего изучения. Также для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 МЕТОДОЛОГИЯ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

2.1 Понятие бюджетного планирования  его принципы и задачи

 

Согласно БК РФ составление проектов бюджетов - прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана проводится МФ РФ, комитетами финансов субъектов РФ, финансовыми отделами органов местного самоуправления, налоговыми и таможенными органами.

Система бюджетного планирования —  совокупность организации, методов  и процедур формирования проекта  бюджета.

Субъекты бюджетного планирования - федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства (руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ), федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ и Счетная палата РФ.

Возможны три варианта бюджетного планирования:

• годовое планирование;

• годовое планирование и перспективное  финансовое планирование (два этапа  составления бюджета с едиными  агрегированными показателями для  очередного финансового года);

• перспективное (многолетнее) планирование, в котором годовое планирование полностью интегрировано (один формат, единые процедуры).

Бюджетное планирование можно разделить  на два относительно самостоятельных  блока:

• разработку перспективного (среднесрочного) финансового плана на среднесрочный период;

• разработку бюджета на очередной  финансовый год.

Бюджетное планирование занимает центральное  место в системе управления общественными  финансами. Оно связывает в единое целое все сферы общественных финансов: оказание бюджетных услуг, управление долгом, управление бюджетными закупками, планирование бюджетных инвестиций, планирование межбюджетных отношений и пр.

Система бюджетного планирования состоит  из годового бюджетного планирования и перспективного (среднесрочного) финансового планирования.

Результатом годового бюджетного планирования является составление проекта бюджета  территории (субъекта Российской Федерации  или муниципального образования) на очередной финансовый год, основой  которого является перспективный финансовый план на среднесрочный (трехлетний) период, составление проекта которого, в свою очередь, является результатом среднесрочного финансового планирования.

Процесс разработки годового бюджета  обеспечивается за счет выделения отдельных  элементов перспективного финансового плана, относящихся к очередному бюджетному году. При этом годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана.

Результаты процесса бюджетного планирования представляются в виде следующих документов:

• Сценарные условия.

• Основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики.

• Перспективный финансовый план.

• Бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной  год (в случае перехода на многолетний бюджет — на три года).

В общем случае можно выделить три  основные модели реализации процесса бюджетного планирования, которые можно  обозначить как «Перспективный финансовый план + бюджет», «Перспективный финансовый план и бюджет» и «Многолетний бюджет»:

1) Модель «Перспективный финансовый план + бюджет». Одновременно с проектом бюджета на очередной год идет разработка перспективного финансового плана на три года. Перспективный финансовый план полностью соответствует в своих проектировках проекту бюджета и представляется вместе с ним в законодательные (представительные) органы власти. Перспективный финансовый план законодательно не утверждаемый, но может иметь следующий статус:

• Информационный материал, прилагаемый  к проекту закона о бюджете.

• Нормативный акт, утверждаемый главой исполнительной власти субъекта Федерации (муниципального образования), направляемый для информации в представительный орган вместе с проектом годового бюджета. Может быть скорректирован по итогам рассмотрения проекта бюджета представительным органом.

2) Модель «Перспективный финансовый план и бюджет». Перспективный финансовый план разрабатывается до начала разработки проекта бюджета и является прогнозным документом без жесткого соответствия годовому бюджету. В нем обязательно представлены общие показатели доходов, расходов, дефицита/профицита бюджета, долга, возможен также ведомственный и отраслевой разрез. После утверждения перспективного финансового плана главой исполнительной власти субъекта Федерации (муниципального образования) его основные показатели являются установленными ориентирами при разработке проекта бюджета. Перспективный финансовый план подлежит корректировке (в случае значительных расхождений в показателях с проектом бюджета) по итогам разработки проекта бюджета и, при необходимости, по результатам рассмотрения проекта бюджета законодательным (представительным) органом.¹⁵