Исторический аспект формирования бюджетной системы России

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет  за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Одновременно существенно расширяется сеть финансовых фондов теперь уже по линии "регион — муниципальные образования": вместо единого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований созданы региональные Фонд финансовой поддержки поселений. Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Фонд компенсаций, Фонд муниципального развития субъекта РФ, Фонд софинансирования социальных расходов, районный Фонд финансовой поддержки поселений и др.

Такое "совершенствование" системы межбюджетных отношений  и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Сложившийся уровень централизации в бюджетно-налоговой сфере, характерный в большей степени для государств унитарного типа, закономерно приводит к замедлению экономического развития территорий и увеличению дефицитов их бюджетов.

Дальнейшее усиление тенденции "перетягивания" доходных источников в федеральный бюджет позволяет федеральным властям устанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних государственных обязательств нижестоящим бюджетам. По существу это не что иное, как передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. В результате регионы испытывают острую нехватку собственных источников полноценного наполнения территориальных бюджетов. В подобных условиях создание многочисленных фондов финансовой помощи независимо от методики расчета трансфертов, дотаций и субвенций объективно не способно улучшить ситуацию.

Таким образом, конечной целью намечаемых и уже реализованных преобразований в бюджетной системе становится завершение перехода к жестко централизованной модели унитарного бюджетного устройства страны, в которой региональные и местные бюджеты занимают подчиненное по отношению к федеральному бюджету положение (как в плановой экономике). Поставленные в полную финансовую зависимость от Федерации ее субъекты и органы местного самоуправления, почти лишенные собственных источников формирования доходной части бюджетов, превращаются в придатки консолидированного бюджета РФ, выполняя пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий. Подобный путь ведет только в тупик. Между тем большинство стран, и не только федеративных, пошли по иному пути — децентрализации бюджетной системы, что при разумной реализации обеспечивает большую эффективность. Соотношение уровня налогообложения и количества и качества получаемых взамен бюджетных услуг со временем подчиняется в ней интересам и предпочтениям населения разных регионов и муниципалитетов. Централизованное финансирование региональных бюджетов занимает в федеративном государстве подобающее ему место — из доминирующего оно стало сравнительно второстепенным, направленным лишь на сглаживание различий в социально-экономическом положении регионов и на покрытие расходов, связанных с выполнением ими функций, закрепленных за федеральными властями. [14, С.83]

Из двух возможных  вариантов развития бюджетной системы: или следование распространенному в цивилизованном мире пути — ее либерализации, предоставление региональным и местным властям реальной бюджетной самостоятельности (бюджетный федерализм), или возврат к политике централизованного управления государственными финансовыми ресурсами с дотационными методами регулирования территориальных бюджетов (бюджетный феодализм) российские федеральные власти, к сожалению, выбрали второй.

2.2. Перспективы развития бюджетной системы России

Правительство впервые  рассмотрело проект перспективного трехлетнего бюджета. Сам по себе — это позитивный факт, который означает, что российское правительство, формируя финансовую политику, начинает исходить из перспективных задач.

Разработанный сегодня  перспективный финансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008 гг., свидетельствует о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цен на нефть).

Практически уже нет  сомнений в том, что задача удвоения ВВП за 10 лет, поставленная президентом  РФ в 2003 г., недостижима, поскольку для этого экономический рост должен составлять не менее 8% в год. Задачу экономического прорыва власти страны не могут решить, прежде всего, потому, что они с упорством, достойным лучшего применения, продолжают опираться главным образом на постулаты монетаризма. Больше того, современная бюджетная система сориентирована на максимально упрощенный вариант рестриктивной монетаристской политики, целью которой является сокращение спроса, сохранение бюджетного профицита и снижение уровня инфляции. В такой системе экономических координат замедление экономического роста неизбежно.

Можно вспомнить начало 2000-х годов, когда вопрос об уровне цен на внутреннем рынке является самым принципиальным для будущего развития российской экономики. Главное — добиться макроэкономической стабилизации любой ценой: перераспределением налогового потенциала на федеральный уровень и, следовательно, недофинансированием расходов бюджетов субъектов Федерации, сдерживанием роста доходов населения, инвестиционной активности государства. Снижение инфляции и стабилизация курса национальной валюты позволят улучшить инвестиционный климат, повысить кредитный рейтинг России, создав условия для дешевых кредитов и прямых иностранных инвестиций. [8, С.106]

Однако проблему экономического роста правительство до сих пор  пытается решить, делая акцент только на монетарных методах путем использования  модели "инвестиционной функции", в соответствии с которой инвестиции напрямую зависят от реальной ставки процента. Основной теоретический посыл этой модели заключается в том, что увеличение объема государственных закупок ведет к равному уменьшению объема инвестиций в результате роста процентной ставки. В современных реалиях российской экономики этот посыл можно охарактеризовать как "финансовый утопизм", что и доказала практика последних лет. Трансформация кредитных ресурсов в инвестиционный капитал — задача достаточно сложная, которую нельзя решать одним лишь снижением процентной ставки. Больше того, привлекательность кредитного рынка для капитала зависит не только от инфляционной составляющей, но и от размеров внутреннего совокупного спроса и связанных с ним условий накопления капитала, в том числе от доверия бизнеса государству, и еще от многих факторов, находящихся между субъективным и объективным восприятием рынка. Увеличение предложения кредитных ресурсов само по себе не создает условий для экономического роста. Однако правительство до сих пор целью своей финансовой политики считает обеспечение макроэкономической стабилизации на основе уменьшения государственных расходов и достижения профицита федерального бюджета. Проводя такую политику, оно добилось определенных успехов в снижении расходов федерального бюджета и в создании достаточно крупного его профицита. При этом монетаристы принимают во внимание лишь то, что сокращение бюджетных расходов снижает инфляцию. Это якобы само по себе создает условия для повышения темпов экономического роста. Борясь с инфляцией путем сокращения непроцентных бюджетных расходов, правительство старается убедить общество в том, что их повышение (прежде всего расходов на бюджетную сферу) не несет в себе никакого мультипликативного эффекта, не стимулирует экономический рост. В качестве аргумента приводится то, что увеличение занятости в бюджетном секторе происходит на фоне ее сокращения в промышленности: повышение непроцентных расходов стимулирует приток трудовых ресурсов в бюджетный сектор, отвлекая их из более эффективных секторов, что и ограничивает экономический рост.

Однако не учитывается, что несопоставимо больший ущерб  при этом наносится производству даже в отраслях, не имеющих прямого  бюджетного финансирования. Из-за низких пенсий и заработков в бюджетной сфере, снижения масштабов жилищного и дорожного строительства страдают не только конкретные люди, но и экономика страны в целом, поскольку результатом такой политики является сокращение внутреннего платежеспособного спроса, а ценовые перекосы расширяют нерыночный анклав в экономике. Важно понимать следующее: разумные объемы и структура государственных расходов — это один из достаточно мощных рычагов преодоления экономического кризиса и усиления активизации экономического роста. [8, С.109]

Следует отметить, что  резервы роста производительности труда в рыночном секторе далеко не исчерпаны, а инвестиции в живой  труд и бюджетном секторе —  это не только выполнение социальных функций государства, но и ориентиры для оценки стоимости трудовых ресурсов для рыночного сектора. Последнее обстоятельство особенно важно в условиях, когда структура ценовых затрат в рыночном секторе крайне нерациональна.

Парадокс российской рыночной экономики заключается  в том, что калькуляция цены, взятая из старой экономической системы, считается жестко объективной для потребителя. Кроме того, сегодня в цены встроены завышенные инфляционные ожидания, спровоцированные малоуспешной борьбой правительства с инфляцией.

Бюджетная политика является важнейшим инструментом государственной экономической политики, оказывающим влияние на общее состояние бюджетной системы, экономики и макроэкономическое равновесие. Бюджетная политика в среднесрочной перспективе, реализуемая в координации c денежно-кредитной и внешнеэкономической политикой, должна стать основой формирования единой финансовой политики государства. [8, С.110]

Стратегической целью  бюджетной политики является обеспечение  устойчивого экономического роста, повышение эффективности участия  государства в распределении и перераспределении ресурсов в экономике по мере повышения уровня социально-экономического развития.

Задачи реформирования бюджетной политики в среднесрочной  перспективе:

1. Повышение устойчивости  бюджетной системы, снижение долгового бремени.

2. Усиление роли бюджетной  политики в качестве инструмента,  направленного на стимулирование  инвестиционной активности и  обеспечение роста экономики.

4. Повышение качества  управления государственными активами  и пассивами; создание эффективной  системы управления государственным долгом.

5. Совершенствование  бюджетного процесса и упорядочение  бюджетных процедур.

Указанные задачи будут  достигаться реализацией бюджетной  политики по следующим направлениям:

1) Создание эффективной  системы управления и регулирования государственных финансов

Бюджетная политика должна отвечать требованиям общеэкономического равновесия. В целях обеспечения  сбалансированности бюджета в среднесрочной  перспективе в условиях значительной долговой нагрузки при ограниченном привлечении внешних ресурсов, необходимости снижения зависимости состояния государственных финансов от внешнеэкономической конъюнктуры необходимо повысить значение прогнозирования государственного бюджета, взаимоувязанного с развитием всех сфер экономики. В этих целях бюджетная политика должна быть построена на основе единой системы регулирования и оптимизации движения финансовых потоков в экономике. Данный подход к управлению и регулированию бюджетным процессом обеспечит маневренность бюджетной сферы и придаст гибкость проводимой бюджетной политике, позволит более четко определять ее приоритеты, прогнозировать стратегию на финансовых рынках и размеры государственных заимствований.  [4, С.160]

2) Совершенствование  бюджетной политики в области  доходов, включающее:

- обеспечение эффективного  функционирования налоговой системы.

Основным направлением налоговой политики должно стать  обеспечение приемлемых как для  государства, так и для хозяйствующих  субъектов, фискальных условий деятельности. При этом главным приоритетом налоговой реформы является, с одной стороны, увеличение доходов государственного бюджета, с другой стороны, стимулирование предпринимательской и деловой активности в экономике.

- повышение эффективности  управления доходностью государственных  активов.

Государственное участие  в экономике должно осуществляться исходя из принципа его эффективности, определения степени и форм участия, обеспечивающих в том числе необходимый  уровень мобилизации доходов  в государственный бюджет.

- оптимизация доходов  от внешнеэкономической деятельности.

В среднесрочной перспективе  будет продолжена работа по унификации таможенного тарифа, сокращению таможенных льгот, гармонизации таможенных процедур, направленных на повышение прозрачности внешнеэкономических операций, обеспечивающих рост доходов государственного бюджета от внешнеэкономической деятельности. В целях совершенствования фискальной и регулирующей функции таможенной системы планируется последовательное снижение средневзвешенной и максимальной импортной пошлины, укрупнение товарных групп, будет усилен таможенный контроль.

3) Формирование эффективной  системы бюджетных расходов, ориентированной  на стимулирование экономического  роста и обеспечение оптимального  использования бюджетных средств. 

Бюджетная политика в  области расходов государственного бюджета в среднесрочной перспективе будет формироваться на основе следующих основополагающих принципов:

- расходы государственного  бюджета должны определяться  исходя из реализации приоритетов  социально-экономической политики, создания условий для подъема инвестиционной и инновационной активности, формирования других необходимых предпосылок устойчивого развития;

- формирование четкой  системы критериев обоснования  оценки эффективности бюджетных  расходов;

- реализация программно-целевого подхода при соблюдении установленных нормативов финансирования расходов государственного бюджета.

4) Повышение эффективности  управления государственными активами  и пассивами, переход к активному  управлению государственным долгом.

Проведение инвентаризации активов и пассивов государства позволит, с одной стороны, перейти к качественно новому уровню управления государственной собственностью, повысить эффективность ее использования; с другой стороны, полная информация об объеме ресурсов, необходимых для выполнения всех принятых государством обязательств, создаст более прозрачные и открытые отношения между государством и обществом, приведет к формированию социального контракта.

Необходимо повысить эффективность управления зарубежными  активами России, имея ввиду в том числе разработку и проведение операций по переводу части долга стран-должников перед Российской Федерацией в долю российского участия в инвестиционных проектах на территории этих стран с целью более активного продвижения российских внешнеэкономических интересов на рынках стран-должников. Будет усовершенствована кредитная политика Российской Федерации в отношении стран дальнего зарубежья и государств-участников СНГ как инструмент долгосрочной экономической политики России, направленной на стимулирование промышленного производства и экспорта готовой продукции, расширение рынков сбыта, а также разработку комплексного подхода к разрешению финансовых вопросов с государствами-должниками. Предоставление новых кредитов должно быть обусловлено признанием и урегулированием имеющейся задолженности. [4, С.162]

Управление государственным  долгом предполагает снижение долгового  бремени, сокращение расходов на его  погашение и обслуживание, оптимизацию  рисков, связанных со структурой государственного долга.