Исторический аспект формирования бюджетной системы России

Сперанский приступил  к реформированию финансового управления, опираясь на идеи европейских экономистов. Через 2 мес. был представлен «План финансов», состоящий из двух частей.

1 часть. Устройство  финансов на 1810г. Содержание первой  части включало два отделения: в первом описывались причины, определяющие принятие предлагаемых в плане мер, во втором изложены меры и способы их реализации.

2 часть. Устройство  финансов с 1810 г. на будущее  время. Содержание второй части  включало четыре отделения: 1) расходы; 2) приходы; 3) система монетная и кредитная; 4) управление.

Сперанский придавал первостепенное значение формированию законодательной базы. Одной из главных задач он считал систематизацию действующих правил и российских нормативных актов о бюджетной системе. В отличие от европейских государств того времени в России государственный бюджет не имел силы закона, был засекречен и не публиковался. [6, С.95]

В своей работе М. Сперанский выделил наиболее актуальные финансово-бюджетные  проблемы и предложил пути их решения. Он полагал, что для санации финансов России следует выполнить два главнейших требования: платить долги и уравнять доходы с расходами. В частности, нужно было провести следующие мероприятия:

•    установить принцип рационального расходования средств;

•    учреждать  государственные расходы «по  приходам»;

•    увеличить  доходы путем совершенствования  налоговой системы;

•    предоставить государственному бюджету статус закона;

•    обеспечить гласность в утверждении и  исполнении бюджета. [11, С.14]

Впервые в отечественной  экономической литературе М. Сперанский в «Плане финансов» отметил явление «инфляционной спирали», учет которой был исключительно важен при бюджетном планировании доходов и расходов государства. Он описал это явление так: «Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а новые долги делаются необходимы от возвышения цен, раз заведется, то выйти из него будет почти невозможно, если в середине или при конце его обращения правительство его не остановит. Но остановить его нельзя без сильных мер и без важных пожертвований».

С тех пор инфляция в России регулярно принималась  в расчет при составлении документов в области экономической политики.

Инфляция - кризисное состояние денежной системы, обусловленное диспропорциональностью развития общественного производства, проявляющееся, прежде всего, в общем и неравномерном росте цен на товары и услуги.

На базе «Плана финансов»  М. Сперанского Александр I издал Императорский манифест «О мерах к уменьшению государственных долгов, о прекращении выпуска в оборот новых сумм ассигнациями и о возвышении некоторых податей и пошлин» от 2 февраля 1810г. В манифесте, в частности, говорилось: «...Постановили Мы рассмотрение настоящего Положения приходов и расходов и устройство их на будущее время. В сем намерении на уважение его план финансов, составленный на началах части сей свойственных...

Отныне все чрезвычайные расходы учреждать не иначе, как  по предварительном рассмотрении входящих от министерств представлений в Государственном Совете».

Практически все части  «Плана финансов» были реализованы  на практике. Но годами копившиеся проблемы не могли быть решены оперативно. Особенно сложно было отказаться от покрытия расходов бюджета посредством необеспеченного выпуска бумажных денег. [6, С.96]

Сперанский объяснял возникшие проблемы при реализации предложенных мер слабыми средствами управления и отсутствием точной информации о состоянии государственного хозяйства. Вместо прежнего неэффективного смещения коллегиальных и бюрократических форм он предлагал последовательно разграничить структуры управления и связать их в единое целое. Исполнительная роль была возложена на канцелярию министра и на департаменты с сугубо технократическим устройством. Канцелярия заведовала делами, которые касались не отдельных частей, а всего министерства, и распределяла дела по департаментам. Департаменты отвечали за каждую особую отрасль дел и состояли из отделений. Задача отделений - готовить дела, поступающие на решение к руководителю департамента или министру. Для того чтобы министр не был связан незначительными деталями управления, в точности было определено, какие дела могли решаться в департаменте и какие относились к исключительной компетенции министра.

На Министерство финансов была возложена обязанность отрабатывать все сметы с комментариями, составлять общий план расходов и примерную смету доходов и вносить эти материалы на рассмотрение Государственного Совета не позднее октября текущего года. Этими инициативами Сперанского были утверждены принципы отчетности и проверки качества управления. Первый обстоятельный бюджет России, обсужденный постоянным государственным учреждением, был составлен М. Сперанским. [11, С.16]

Главные принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса в России, сформулированные в «Плане финансов» М. Сперанского, нашли свое развитие и последовательное отражение в Бюджетной системе Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. развитие  бюджетной системы  РФ на  современном этапе

2.1. Эволюция и развитие  современной бюджетной системы в Российской Федерации

 

Экономическая ситуация, сложившаяся в России в период перехода к рынку, потребовала проведения принципиально новой финансово-бюджетной политики, целью которой стали стабилизация государственных финансов и сокращение дефицита бюджетной системы.

Переходный период совпал с глубоким кризисом всех сфер экономики, что повлекло за собой разбалансированность финансово-кредитной системы страны. В результате к осени 1991 г. контроль государства над финансово-кредитной системой и денежно-ценовыми сферами экономики был утрачен. Это привело к резкому росту дефицита бюджета и государственного долга, быстрому обесцениванию денег и вхождению России в инфляционный процесс.

Такая ситуация сложилась  в результате глубокой структурной и технологической несбалансированности экономики, значительного объема внеэкономической нагрузки на экономику, вызванной потерей государственных рычагов управления основными ее звеньями и утратой финансового контроля над финансовыми доходами и кредитной эмиссией.

Эмиссия - выпуск в обращение денег и ценных бумаг.

В этих условиях необходимо было принимать оперативные и  достаточно жесткие меры по выходу из кризиса. Такими мерами стали бюджетная  и налоговая реформы, либерализация  цен и жесткая бюджетная политика, которая была направлена на сокращение бюджетного дефицита, а также на создание налоговой системы, способной работать в условиях инфляции. [14, С.19]

Бюджетный дефицит - превышение расходов государственного бюджета над его доходами, характеризующее неустойчивое положение государственных финансов. Для сокращения инфляционных процессов в России была ужесточена финансовая политика, как в финансовой, так и в монетарной области. Был принят ряд законодательных актов по финансово-бюджетным и налоговым вопросам, в которых разработаны новые подходы к формированию налоговой и бюджетной систем. Особое внимание было уделено бюджетному процессу и его составной части - бюджетному регулированию.

Бюджетное регулирование - процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня с целью выравнивания доходной базы бюджетов до минимально необходимого уровня.

Одним из направлений  реализации новой финансово-бюджетной политики явилось введение в России новой системы налогов, объектами которых являются: доходы (прибыль); стоимость товаров определенного вида; отдельные виды деятельности; финансовые операции; пользование природными ресурсами; имущество юридических и физических лиц и т.д.

Реформирование экономики  в Российской Федерации осложнялось также трудностями в становлении новых механизмов ее регулирования. Наряду с дезинтеграцией российского экономического пространства дали о себе знать серьезные сбои в хозяйственных взаимоотношениях с республиками бывшего СССР. Возможности ресурсного маневра были крайне ограничены из-за неурегулированности внешней задолженности, а также из-за сужения российской экспортной базы.

Финансово-бюджетная  система Российской Федерации зависела и зависит от внешнеэкономических и внутренних экономических процессов. Высокая степень неопределенности при прогнозировании общей экономической ситуации потребовала обоснования мероприятий, обеспечивающих воздействие на финансово-бюджетную систему, а через нее и на экономику в целом.

В связи с этим для  проведения государственной бюджетной  политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в 1992 г. был организован новый финансовый орган - Федеральное казначейство Российской Федерации в составе Министерства финансов Российской Федерации.

Провозглашенная в настоящее  время бюджетная реформа, направленная на изменение механизма функционирования местного самоуправления, является заключительной стадией и закономерным итогом восьмилетней программы (1998-2005 гг.) перестройки бюджетной системы России. Начало ее осуществлению положили закон РФ "О федеральном бюджете РФ на 1998 год" и Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации па 1999-2001 гг. Именно тогда и были сделаны первые шаги в отходе от общепринятых в мировой практике принципов бюджетного федерализма.

Ретроспективный анализ эволюции системы межбюджетных отношений в нашей стране свидетельствует о том, что в период 1991 — 1997 гг. развитие федеративных начал в национальной экономике шло достаточно быстро. Становление бюджетной системы РФ берет отсчет от принятия законов "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (октябрь 1991 г.), "Об основах налоговой системы РСФСР" (декабрь 1991 г.) и Конституции РФ (декабрь 1993 г.). В результате были четко выделены три уровня бюджетной системы России, осуществлен переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отменена монополия на внешнюю торговлю и валютные операции, произошло разгосударствление промышленности и др.

В законе "Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" был зафиксирован важный принцип — самостоятельность каждого бюджета в составе бюджетной системы России. В 1992 г. начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, призванный заменить прежний метод распределения доходов с целью сбалансирования каждого бюджета. С 1994 г. наблюдается тенденция расширения сферы действия регулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Таким образом, в 1991-1994 гг. в стране произошла первичная децентрализация бюджетной системы и в правовом поле новой России получили распространение базовые понятия бюджетного федерализма. [15, С.76-77]

Дальнейшее становление  системы межбюджетных отношений (1994-1997 гг.) было направлено на формирование механизма  выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и создание нормативной базы для перехода от доминировавшего прежде индивидуального согласования объемов финансовой поддержки регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и, как следствие, более объективных критериев и расчетов. Был также реализован ряд важных мер по совершенствованию системы бюджетного регулирования. Прежде всего, необходимо упомянуть об  образовании в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределяются между субъектами РФ согласно специальным критериям и формулам. При этом расчет трансфертов из Фонда для каждого региона стал впервые проводиться по унифицированной формуле, учитывающей налоговые потенциалы и финансовые потребности территорий.

Кроме того, были введены  единые нормативы отчислений от федеральных  налогов в бюджеты регионов, в  том числе по налогу на добавленную  стоимость. В бюджеты субъектов  Федерации стало поступать 25% собранного на территории НДС в отличие от прежней ситуации, когда соответствующие пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. утверждены стабильные на ближайшие три года пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.

Наконец, была создана  нормативная база для введения региональными и местными властями собственных налогов и субъектам Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. С введением в 1997 г. закона РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" началась реорганизация местных финансов.

Сложившийся к этому  времени механизм межбюджетных отношении во многом соответствовал общепризнанным канонам бюджетного федерализма. Если раньше эти отношения строились главным образом на негласном "торге" между Федерацией и регионами за бюджетные ресурсы, то начиная с 1994 г. для их регулирования стали использоваться хотя и не совсем совершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Начались процессы постепенной стабилизации межбюджетных пропорций, адаптации национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, сокращения объема встречных финансовых потоков.

Конечно, за столь небольшой  период преобразований в бюджетной  сфере не удалось избежать и серьезных  ошибок, к числу которых можно  отнести следующие: чрезмерно большую  сферу бюджетного регулирования; практику многоканального финансирования одних и тех же потребностей субъектов РФ; ограниченность сферы формализованного распределения различных форм финансовой помощи регионам; недостаточную прозрачность методики расчета трансфертов; текущий характер бюджетного выравнивания. Однако общая тенденция — соблюдение важнейших принципов бюджетного федерализма — оставалась неизменной.