Исторический аспект формирования бюджетной системы России

В волостях были волостные  бюджеты, формировавшиеся за счет так  называемых мирских доходов, в том  числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались  за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили  в состав государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства. [12, С.32]

Вопросы государственных  финансов, государственного и территориальных бюджетов, денежного обращения в стране всегда были в сфере научных и практических интересов российских экономистов.

Первой крупной работой  по вопросам государственного бюджета, упорядочения его доходов и расходов следует считать подготовленный в 1809 г. М.М. Сперанским «план финансов», который стал программой преобразования российских финансов и оказал большое влияние на их развитие в будущем.

В 1818 г. появилась работа декабриста Н.И. Тургенева «Опыт  теории налогов», которая положила начало российской науке о государственных финансах.

Наибольшее количество работ по этой проблематике вышло  во второй половине XIX в. — начале XX в. В их числе: Е. Ф. Канкрин. Краткое обозрение Российских финансов; Л. И. Печорин. Исторический обзор государственных доходов и расходов; И.Х. Озеров. Русский бюджет; П.П. Мигулин. Русский государственный кредит; И.И. Янжул. Основные начала финансовой науки; М.И. Фридман. Конспект лекций по науке о финансах и др. [10, С.8]

 

1.3. Бюджетная система СССР

 

В первые месяцы после  Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, нажившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы» (Пролетарская революция. — 1925. — №3 — С. 162, 163). До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.   

Успешное существование  нового строя напрямую зависело от состояния финансов в стране. Уже 17 мая 1918 г. открылся Всероссийский съезд представителей финансовых отделов Советов, на котором глава правительства В.И. Ленин, выступая с докладом, подчеркнул: «Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике» (Ленин В.И. Полн. собр. соч. — Т. 36 — С. 351). 

Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой  централизации в области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление  средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.

Эти принципы были зафиксированы  в июле 1918 г. в первой Конституции  РСФСР, в статье 79 которой были сформулированы цели государственной финансовой политики:

Финансовая политика РСФСР в переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели — экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности. Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы Российской Федерации, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно. [12, С.35]

 В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):

Таблица 1.1.

Доходы от государственных  предприятий, имуществ и угодий        в том числе: от промышленности                                     транспорта                                                 сельского хозяйства                    налоги и сборы                                               прочие поступления

97,5   35,6 14,1 5,1 0,3 2,2

 

Территориальные бюджеты  формировались за счет: поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нужды; надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу; доходов от местных советских предприятий и имущества; ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени, экономической разрухи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950 млн. руб, а поступления от местных налогов — 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.

С окончанием Гражданской  войны, переходом к новой экономической политике (нэпу) и восстановлению народного хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и повышения экономической деятельности местных Советов в октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», в соответствии с которым государственный и территориальные бюджеты были разъединены. [5, С.19]

 

С образованием в 1922 г. Союза  Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Образуется государственный бюджет СССР, в который вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР, был создан союзный бюджет, на который было возложено финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия (республиканского, областного, городского подчинения) — в соответствующие бюджеты. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных государственных доходов, главным из которых были отчисления от прибылей предприятий союзного подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.

Следует отметить, что  местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929—1930 гг. — сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР. [14, С.8]

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной  системы СССР сыграла налоговая реформа 1930 —1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы  был введен принципиально новый  метод формирования доходов территориальных  бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК «О республиканских и местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г.» в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в ныне действующей бюджетной системе России.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано  с Конституцией 1936 г. Усиление централизованного  начала в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты. [13, С.22]

Тенденция к централизации  выразилась и в Постановлении  СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования.

Таким образом, вплоть до 1991 г. бюджетная  система страны имела следующую  схему построения:

 

 

 

В зависимости от степени  централизации распределение финансовых ресурсов между бюджетами менялось, что можно проследить по следующим данным, представленным в таблице 1.2.

                                        Таблица 1.2.

Динамика распределения финансовых ресурсов между бюджетами

	1928/29 г	1938 г	1946 г	1965 г	1988 г
Государственный бюджет СССР (расходы)	100%	100%	100%	100%	100%
в том числе союзный бюджет	60,7%	72,2%	79,5%	42,5%	56,9%
Бюджеты союзных республик	39,3%	27,8%	20,5%	57,5%	43,1%
из них бюджеты АССР и местные бюджеты	26,5%	21,5%	13,9%	20,8%	15,9%

 

 

Огромная значимость бюджета в народном хозяйстве  предопределяла особое внимание советских ученых к проблемам развития бюджетной системы. В числе наиболее крупных монографий по вопросам государственного бюджета СССР следует назвать: Г.Г. Соловьев. Государственные бюджеты (1928); В.П. Дьяченко. Советские финансы в первой фазе развития социалистического государства (1947); К.Н. Плотников. Бюджет социалистического государства (1948), Очерки истории бюджета советского государства (1954); В.В. Лавров. Бюджет страны социализма (1950);  Н.Н. Ровинский. Государственный бюджет СССР (1951);  А.В. Бачурин. Экономическое содержание бюджета при социализме (1957);   С.А. Ситарян. Чистый доход и бюджет (1967); А. Г. Зверев. Роль бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода (1967); Я. Г. Либерман. Государственный бюджет и социалистическое воспроизводство (1968); Д.А. Аллахвердян. Финансово-кредитная система СССР (1982); Г.К. Шеховцев. Бюджет социалистического государства (1983); В.М. Родионова. Государственный бюджет и его роль в сбалансированном развитии экономики (1985).

Проблемам теории и практики развития территориальных бюджетов посвящены следующие монографии: С.А. Котляровский. Бюджет и местные финансы (1926); В.Н. Твердохлебов. Местные финансы (1928); С.М. Лепский. Местный бюджет и местные нужды (1929); Н.А. Ширкевич. Местные бюджета СССР (1965), Местные бюджеты (1991); Г.Б. Поляк. Бюджет Москвы (1968), Бюджет города (1978), Финансы местных Советов (1991); Б.И. Филимонов. Укрепление доходной базы местных бюджетов (1973); Я. Б. Хесин. Пути повышения устойчивости доходной базы местных бюджетов (1976); М.В. Васильева. Местные бюджеты в современных условиях (1987); С.П. Солянникова. Бюджеты территорий (1993). [10, С.10]

 

1.4. Предпосылки развития бюджетного  устройства и бюджетного процесса  в России

 

В 1809 г. государственные  доходы России составили 125 млн. руб., а  расходы - 230 млн. руб. Дефицит бюджета равнялся 105 млн. руб., или около 85% доходной части. Выпуск необеспеченных ассигнований достиг 600 млн. руб., что фактически сделало Россию банкротом.

Из-за тяжелого состояния  государственных финансов России император  Александр I был вынужден непосредственно заняться проблемами бюджета. Он поручил графу М. Сперанскому составить бюджетную роспись на 1810 г. и сформулировать основные принципы российского бюджетного законодательства.

Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. [6, С.93]