Исторический аспект формирования бюджетной системы России

1998 год в развитии  системы межбюджетных отношений  стал переломным. Первым шагом  в отказе от демократизации  федеративных начал государственного устройства РФ и переходе к политике жестком централизации финансовых ресурсов явилось сокращение норматива отчислений в бюджеты субъектов РФ от ведущего налога - НДС - с 25 до 15%. Далее, с 2001 г. все поступления от НДС оказались сосредоточенными в федеральном бюджете. Одновременно с этим в его составе были образованы различные денежные фонды для распределения их средств между регионами. В настоящее время существуют шесть таких фондов: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, Фонд регионального развития, Фонд софинансироваиия социальных расходов, Фонд реформирования региональных финансов и резервный Фонд Правительства РФ на оказание неотложной финансовой помощи субъектам Федерации.

Изменения, внесенные  в бюджетное и налоговое законодательство России в 2001-2004 гг., еще больше усилили эту тенденцию. И без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов и резко увеличился объем встречных финансовых потоков.

Передача федеральным  органам государственной власти полномочий по формированию и распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого времени стала неотъемлемым элементом организации бюджетного процесса. Наиболее наглядно данная позиция отражена в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.: "...В основу стратегии нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных полномочий". [15, С.79]

Суть самых радикальных  положений, содержащихся в Программе, можно свести к следующему. В части, касающейся налоговых полномочий, провозглашен постепенный отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы и при прочих равных условиях предусмотрено зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов в бюджет одного уровня.

Конечным результатом  трансформации налоговых полномочий бюджетов разных уровней должен стать полный отказ от разделения налогов на "собственные", "закрепленные" и "регулирующие" с отражением этого положения в бюджетном законодательстве. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было "расщепления" должны направляться в федеральный бюджет, по региональным — только в региональные бюджеты, по местным — в местные бюджеты.

Каковы же общие критерии целесообразности того или иного  порядка закрепления налоговых  источников за уровнями бюджетов? В  их числе можно назвать: сокращение количества дотационных территорий; сужение сферы перераспределительных процессов; уменьшение встречных финансовых потоков с тем, чтобы каждое муниципальное образование имело собственные источники формирования бюджета и муниципальную собственность, позволяющие ему реально решать вопросы местного значения. При этом существуют два диаметрально противоположных способа наделения нижестоящих уровней бюджетов финансовыми ресурсами для исполнения территориальными органами власти своих обязательств.

Первый способ — ликвидация федеральных регулирующих налогов путем централизации средств в федеральном бюджете с последующим их перераспределением между регионами в объемах, необходимых для финансирования возложенных на них расходных полномочий, в форме дотаций, субвенций и других видов прямого перераспределения средств по уровням бюджетной системы. Именно по такому пути пошли авторы Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005г., аналогичный механизм заложен и в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", вступающем в действие с 1 января 2006 г. Однако замену регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, поскольку она закрепляет зависимость экономического развития регионов от федерального центра, препятствует более полному использованию факторов их саморазвития, требует централизации огромных финансовых ресурсов на федеральном уровне.

Второй способ также  предполагает постепенное вытеснение из бюджетной системы страны инструмента регулирующих налогов, но посредством повышения доли собственных доходов в бюджетах территорий, закрепленных за ними полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно содействовать уменьшению дотационности нижестоящих бюджетов. Данный способ более эффективен, поскольку не только поддерживает самообеспеченность территорий, но и реализует стимулирующую функцию бюджетного регулирования. [4, С.152]

В настоящее время  межбюджетным отношениям в стране присущ ряд серьезных недостатков: ориентация на дотационные формы регулирования; усугубление проблем депрессивных районов; отсутствие взаимосвязи процесса выделения трансфертов с проводимыми реформами. Не решены проблемы регулирования финансовых потоков по всей вертикали бюджетной системы: Федерация — субъект РФ — местное самоуправление. Принятие решений вышестоящими органами законодательной и исполнительной ветвей власти происходит без установления источников финансирования; несовершенна законодательная база межбюджетных отношений. Создание большого количества специальных фондов в рамках федерального бюджета приводит либо к снижению их значимости из-за распыления средств, либо к усилению финансовой нагрузки на регионы, в первую очередь благополучные. Этому способствует и сохранение ФФПР в качестве ведущего инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ по текущим расходам. К тому же основные положения внедренной в 1999-2001 гг. методики распределения средств ФФПР закреплены и в бюджетном законодательстве.

Анализируя программные  документы, принятые правительством РФ в 1999-2004 гг. (Концепцию развития межбюджетных отношений на 1999-2001 гг., Программу развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г., законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.03 и ""О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" от 20.08.04), можно придти к выводу, что принципы построения и механизмы функционирования нынешней бюджетной системы напоминают дореформенные, полностью отвечая характеру и методам административно-командной системы управления народным хозяйством страны. Чтобы не быть голословными, обратимся к принципам бюджетной системы, зафиксированным в Бюджетном кодексе РФ.

Принцип единства бюджетной  системы обеспечивается управлением данной системой и реализуется через единую социально-экономическую политику государства, включая бюджетную и налоговую. Единство национальной бюджетной системы не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено должно функционировать самостоятельно.

Однако бюджетная система  РФ характеризуется следующими чертами, не вписывающимися в цивилизованную федеративную модель:

— концентрацией значительной доли финансовых ресурсов в центральном бюджете;

— широкомасштабным перераспределением финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы;

— субъективизмом при  решении вопросов об объеме средств, передаваемых конкретному нижестоящему бюджету;

— методологией формирования территориальных бюджетов, ориентированной на расходы и порождающей у нижестоящих управленческих структур иждивенческие настроения и твердую уверенность в том, что за все в конечном счете отвечает государство, его верховная власть.

Принцип самостоятельности  бюджетов означает наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня и законодательное закрепление их регулирующих доходов, а также полномочий по формированию своих доходов. При этом самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти располагает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими согласно выполняемым функциям, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Реализация данного принципа возможна лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом "этаже" управления обеспечивается соответствие между доходами и финансируемыми расходами. [14, С.81]

Декларативность действия этого важнейшего принципа в российской бюджетной системе обусловлена двумя факторами:

— ежегодным пересмотром  процентов отчислений от регулирующих доходов, что предоставляет вышестоящему органу власти неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящий, вынуждая его выпрашивать дополнительные отчисления от регулирующих доходов;

— множественностью форм межбюджетного перераспределения  финансовых ресурсов, способствующей распространению субъективизма ("индивидуального" подхода) при решении вопроса о выделении финансовой помощи нижестоящему бюджету.

В соответствии с принципом  равенства бюджетных нрав для  всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство должно устанавливать одинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие их компетенцию в сферах регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

Очевидно, сегодня эти  условия или совсем не соблюдаются, или выполняются лишь частично. Реальная независимость функционирования большинства территориальных бюджетов, а также долгосрочные нормативы бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы отсутствуют.

Принцип полноты учета  доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также бюджетов государственных  внебюджетных фондов означает, что все они, включая и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. [14, С.82]

К сожалению, в настоящее  время федеральный бюджет структурно построен таким образом, что "размыто" само понятие его профицита. Заявленный в бюджетах последних лет профицит не является ни первичным, ни конечным, если учитывать погашение внешнего долга. Он определен как разница между всей суммой доходов и расходами, включая обслуживание внутреннего долга и сумму обслуживания внешнего долга. За пределами общей оценки бюджета остается погашение внешнего долга. В отличие от внутреннего долга, который рефинансируется, погашение внешнего долга, хотя оно и не включено прямо в расходы, требует специальных источников финансирования и создает дополнительную нагрузку на доходную часть бюджета. При этом заявленной суммы так называемого профицита бюджета недостаточно, чтобы расплатиться по основной части внешнего долга. Следовательно, с учетом погашения внешнего долга бюджет дефицитен и этот дефицит составляет весьма заметную величину. Для его покрытия приходится изыскивать дополнительные ресурсы, которые вновь увеличивают государственный долг (в основном внутренний).

Существующая структура  федерального бюджета, во-первых, скрывает истинное положение дел с профицитом и дефицитом бюджета, во-вторых, выводит за рамки бюджета, бюджетного процесса, а значит, и бюджетного контроля значительные суммы, предназначенные на покрытие действительного дефицита. Исполнение бюджета становится непрозрачным.

Из-за несоблюдения постулатов классического бюджетного федерализма не реализуются другие основополагающие принципы бюджетной системы: сбалансированность бюджетов, эффективность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов. Принцип гласности означает обязательную публикацию в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту соответствующей информации. Однако для современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие действительного участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджетов.

Принцип достоверности  бюджетов предполагает, что все суммы  доходов и расходов должны быть обоснованы и правильны. Отсутствие на практике подобного подхода к определению бюджетных параметров создает опасную иллюзию неограниченных бюджетных полномочий правительства, а фактически загоняет его в "ловушку" прогрессирующего роста государственного долга.

В последние годы федеральный  бюджет характеризуется весьма своеобразной конструкцией, поскольку за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен, по существу формируется вторая, достаточно изолированная часть федерального бюджета, именуемая "финансовым резервом". При этом он представляет собой не реальный фонд, в котором в течение года аккумулируются средства из фиксированных источников, а аналитический показатель в составе остатков средств федерального бюджета, определяемый расчетным путем. Данный подход делает практически невозможным оперативный учет и контроль использования средств непосредственно финансового резерва, поскольку фактически учитывать и контролировать можно только остатки средств на бюджетных счетах в целом.

С 2005 г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 %. ставки налога на прибыль организаций, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организаций и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) — с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете. [11, С.53]