Бюджетная система Украины

 

 

 

 

 

 

 

 

 РОЗДІЛ 3. Удосконалення бюджетного процесу Україні в аспекті зарубіжного досвіду

 

  3.1 Зарубіжний досвід бюджетного процесу

 

Прагнення до побудови в  Україні ефективної системи взаємовідносин між органами різних рівнів у бюджетній сфері і бажання уникнути економічно необґрунтованих рішень спонукає до вивчення як позитивного, так і негативного світового досвіду в організації міжбюджетних відносин. Будь-яка бюджетна система повинна бути зорієнтована на розв’язання завдань будівництва системи, яка відповідала б таким основним вимогам, як соціальна справедливість, економічна ефективність, політична стабільність. У різних країнах існують різноманітні умови (адміністративні, соціальні, національні, культурні, історичні тощо), які впливають на побудову взаємовідносин різних рівнів влади у бюджетній сфері. Залежно від цих умов кожна країна по-своєму вирішує питання побудови міжбюджетних відносин.

Як у федеративних, так і в унітарних зарубіжних країнах немає єдиної бюджетної системи та єдиної бюджетної класифікації. Тому стосовно практики розвинутих країн некоректним є вживання терміна «бюджетна система». Слід користуватися поняттям система бюджетів. У цих країнах не формується єдиного зведеного загальнодержавного бюджету. Кожен рівень влади має власний, самостійний і відокремлений від інших бюджет. Цей бюджет він формує і виконує самостійно, відповідно до покладених на нього функцій. Бюджети адміністративних одиниць нижчого рівня зарубіжних країн не включається до бюджетів     адміністративних одиниць вищого рівня. 
Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є поділ місцевих бюджетів на два самостійні функціональні види місцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бюджети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні бюджети. Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи. 
Видатки місцевого поточного бюджету спрямовуються на поточні потреби, на забезпечення утримання соціально-культурної сфери, на адміністративні витрати, на соціальний захист, на виконання делегованих повноважень, на сплату видатків з боргу місцевої влади. Доходи місцевого поточного бюджету формується за рахунок місцевих податків і зборів, платежів, загальних субсидій, що надаються державною владою, та деяких інших доходів. 
Видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямовуються на розвиток соціальної інфраструктури, на капітальні вкладення, на придбання устаткування та обладнання, на інші інвестиційні програми, на сплату основної частини боргу місцевих органів влади. 
Доходи бюджету розвитку формується за рахунок банківських кредитів, муніципальних (комунальних) позик, інвестиційних субсидій, що надаються державною владою, та за рахунок деяких інших джерел. 
Законодавство більшості зарубіжних країн забороняє використання доходів бюджетів розвитку на видатки поточних бюджетів. 
У законодавстві багатьох зарубіжних країн є також поняття додатковий бюджет і приєднані бюджети. У Франції, наприклад, додатковий бюджет за своєю природою є уточнюючим основний бюджет. В основному бюджеті не може бути точно враховано всіх можливих змін фінансових показників протягом бюджетного року. Ці зміни можуть стосуватися бюджету як поточного, так і інвестиційного. Таким чином, у разі потреби прийнятий основний місцевий бюджет можна скоригувати з допомогою додаткового бюджету. 
Для зарубіжних країн характерна, як правило,три-або чотирирівнева система бюджетів. Наприклад, у Швеції функціонує трирівнева система бюджетів. Це бюджет центрального уряду, бюджети губерній (ленів) та бюджети коммун. Трирівневу систему бюджетів сформовано в Норвегії, Фінляндії та в інших країнах. Чотирирівнева система бюджетів, наприклад, функціонує у Франції. Це бюджет центрального уряду, бюджети регіонів, бюджети департаментів та бюджети комун.

Як правило, більш висока централізація бюджетної системи і більший обсяг бюджетних коштів, що перерозподіляються, характерні для країн з високим ступенем нерівності бюджетної забезпеченості. Наприклад, у Німеччині після об’єднання західної і східної частин спостерігається нерівність бюджетної забезпеченості між землями: близько 73,0% податкових доходів стягуються на рівні федерації, а обсяг переданої фінансової допомоги з федерального бюджету перевищує 20% доходів земель. 
         В усіх розглянутих країнах, крім Австрії, регулюючу функцію виконують бюджетні трансферти та регулюючі доходи до місцевих бюджетів у вигляді відрахувань частини від загальнодержавних податків, які розподіляються на основі формалізованого механізму (що ґрунтується насамперед на подушовому підході). У той же час податки, що вводяться центром і розподіляються на частковій основі, закріплюються за всіма суб’єктами міжбюджетних відносин за єдиними нормативами. 
         В багатьох країнах місцеві бюджети при формуванні своїх поточних доходів в значній мірі залежать від трансфертів із бюджету центральної адміністації. Це – Нідерланди, Італія, Ірландія, Канада, Португалія. В цих країнах трансферти складають відповідно від 62% до 80% поточних доходів. 
Слід відмітити, що вагоміша частка бюджетних трансфертів – у країнах унітарного типу, тоді як у федеративних (США, Німеччина) – вона нижче. Це підтверджує висновок, зроблений ще у 70-ті роки у доповіді щодо країн з розвинутою ринковою економікою Мак-Дугласом Комісії Європейського співтовариства: рівень перерозподілу між регіонами в унітарних державах вищий, ніж у федеративних.

При розробці проекту  бюджету на майбутній рік, а в  багатьохрозвинутих країнах — на тривалу перспективу (чотири — п'ятьроків) використовують програмно-цільовий метод  обчислення доходів та видатків, у тому числі системний аналіз, економічні моделі, електронно-обчислювальну техніку.

Розгляд і затвердження проекту бюджету. Після схвалення  вищим виконавчим органом (кабінетом  міністрів у Великій Британії, Японії, канцлером у ФРН, президентом  у США,Франції) проект бюджету надходить у законодавчий орган —Парламент для розгляду і затвердження його. Як правило, проект бюджету обговорюється кожною палатою окремо (спочатку нижньою, а потім верхньою — у Франції або одночасно в обох палатах — у США, ФРН). У кожній палаті Парламенту функціонують спеціальні комітети і комісії, які займаються конкретними бюджетними питаннями, часто за програмами. Вони детально аналізують відповідні статті проекту бюджету, вносять корективи та дають висновок з пояснювальною запискою.

Після прийняття бюджету  кожною палатою при відсутності  розбіжностей між ними виноситься загальне рішення Парламенту про бюджет. Якщо ж розбіжності виникли, то їх повинна  зняти погоджувальна комісія, що складається з представників  двохпалат.

При розгляді проекту бюджету в Парламенті важливе значення має бюджетна ініціатива, тобто право членів Парламенту вносити зміни в представлений урядом проект бюджету.У деяких країнах (Франція, Велика Британія та ін.) члени Парламенту, які не є членами уряду, не мають права вносити пропозиції по збільшенню передбачених видатків чи встановленню нових податків. Таке правило розширює можливості уряду впливати на мінливу економічну ситуацію в країні. У США бюджетні права Конгресу значно ширші. Обмеження бюджетних прав Парламентів виявляються й у тому, що законодавча влада приймає не бюджет як єдиний документ у цілому (США), а щорічні постанови про бюджетні призначення, надаючи повноваження президенту витрачати кошти на певні цілі, але встановлюючи верхню межу. Деякі статті бюджету взагалі нерозглядаються, а затверджуються автоматично. Друга стадія бюджетного процессу,у деяких зарубїжних  країнах, закінчується прийняттям закону про бюджет у цілому чи затвердженням окремих бюджетних призначень за статтями (програмами) і підписується головою держави — президентом у США, Франції, королевою у Великій Британії, імператором — в Японії.

Виконання бюджету означає  одержання затверджених доходів,в  основному податків, й здійснення передбачених бюджетних витрат відповідно до виділених асигнувань. Цей етап триває протягомроку, який називається фінансовим чи бюджетним роком. У Франції, Україні, ФРН, Італії, Бельгії, Нідерландах, Швейцарії бюджетний рік збігається з календарним роком. У Великій Британії, Канаді, Японії бюджетний рік починається 1 квітня і закінчується 31 березня наступного року. У США бюджетний рік охоплює період з 1 жовтня по 30 вересня наступного року.

Важливий елемент цієї стадії бюджетного процесу — касове виконання бюджету, тобто організація збору бюджетних коштівна території країни, їхнє збереження і видача, а також ведення обліку та звітності. У більшості країн існує банківська система касового виконання бюджету, тобто банки, в основному центральний банк, є головним касиром держави. В основі касового виконання бюджету лежить принцип єдності каси: усі бюджетні кошти надходять на єдиний рахунок Міністерства фінансів (Казначейства) у центральному банку, з якого і здійснюються усі ви-трати держави. Виконання бюджету включає контроль на всіх етапах процесу витрати коштів, у числі яких:

- етап зобов'язань: зобов'язання означає встановлення і резервування частини бюджетних асигнувань для покриття конкретних видатків відповідно до затвердженого бюджету;

- етап перевірки: на цьому етапі отримувач бюджетних коштів підтверджує, що усі вимоги відносно оплати конкретних видатків виконані.

- етап оплати: на цьому етапі виконується оплата взятих зобов'язань.

У деяких розвинутих країн  діє правило секвестру, яке припускає право уряду пропорційно знижувати статті видатків прийнятого бюджету протягом часу, що залишився до кінця поточного року. Так, у США секвестр застосовується до певних програм і вводиться при можливому перевищенні встановленої межі видатків. Прийняття закону Конгресом про секвестр обумовлюється певними умовами.

Складання звіту про  виконання бюджету міністерством фінансів та затвердження його Парламентом — остання стадія бюджетного процесу, що починається після закінчення фінансового року.

Ефективність системи  міжбюджетних відносин у розглянутих  країнах досягається в результаті забезпечення адекватності дохідних джерел видатковим потребам усіх рівнів бюджетів. Сума власних доходів бюджету і переданих трансфертів дозволяє повністю виконати встановлені видаткові зобов'язання. Розподіл фінансової допомоги характеризується прозорістю і стабільністю механізму вирівнювання. Процедура розрахунку фінансової допомоги залишається незмінною протягом як мінімум трьох-п'яти років. У результаті цього кожен суб'єкт має можливість спрогнозувати свої доходи на майбутні періоди. Розмір трансферту залежить тільки від об’єктивних чинників, які впливають на видаткові потреби та дохідний потенціал бюджетів , а процедура розрахунку фінансової допомоги не позбавляє одержувачів допомоги зацікавленості у зростанні власних бюджетних доходів.

Підсумовуючи вищесказане слід зазначити що ефективність системи міжбюджетних відносин у розглянутих країнах досягається в результаті забезпечення адекватності дохідних джерел видатковим потребам усіх рівнів бюджетів,сума власних доходів бюджету і переданих трансфертів дозволяє повністю виконати встановлені видаткові зобов’язання. Розподіл фінансової допомоги характеризується прозорістю і стабільністю механізму вирівнювання.

Отже як свідчить порівняння механізмів бюджетної політики які застосовуються в різних країнах світу підходи що використовуються в Україні мають з ними багато спільного, більше того Україна застосовує ряд елементів які не тільки дозволяють урахувати особливості міжбюджетних відносин в інших країнах, а й забезпечують прозорість у розподілі фінансової допомоги.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2 Напрями вдосконалення формування бюджетного процесу України

 

Існуючий сьогодні бюджетний  процес має ряд переваг і недоліків, які виражаються:

• по-перше, в тому, що існуюча дохідна база в бюджетах усіх рівнів не дає змогу здійснювати повне фінансування і задовольнити потребу в бюджетних коштах;

• по-друге, вимушені заходи, щодо планування і виконання бюджету скорочують можливість розвитку установ, відповідних мереж і це має досить негативні наслідки, так як школи залишаються не забезпечені новими засобами навчання, підручниками; лікарні медикаментами, приладами, устаткуванням так необхідними для забезпечення здоров'я нації, пенсіонери, малозабезпечені громадяни залишаються без пенсій, допомоги, заробітної плати, працівники бюджетних установ не одержують заробітну плату; по-третє, існуючий бюджетний процес не забезпечує повного контролю за використанням бюджетних коштів.

На сучасному  етапі розвитку України удосконалення  бюджетного процесу залишається досить актуальним завданням, виконання якого дасть змогу успішно впроваджувати стратегічні цілі держави щодо економічного та соціального розвитку. Відповідно до цього потребує поліпшення кожна із стадій бюджетного процесу.

Головні проблеми сучасного бюджетного процесу  в Україні:

  —об'єктивне бюджетне планування, яке б забезпечило реальні надходження до бюджету;

—складання та виконання цільових бюджетних програм;

—підвищення ефективності та прозорості використання бюджетних коштів;

—забезпечення дійового бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу.

Найважливішого  значення при організації складання проектів бюджетів набуває методика бюджетного планування. Значення бюджетного планування не викликає заперечень — об'єктивні реальні плани — запорука ефективного виконання бюджету,

фінансування  визначених статей видатків у повному  обсязі. Відповідно до Бюджетного кодексу в Україні впроваджується програмно-цільовий метод формування бюджетів, що потребує удосконалення методики бюджетного планування.

Бюджетування, орієнтоване на результати — метод планування, виконання та контролю за виконанням бюджету, який забезпечує розподіл бюджетних ресурсів відповідно до цілей, завдань і функцій держави з урахуванням пріоритетів державної політики й суспільного значення очікуваних безпосередніх та кінцевих результатів використання бюджетних коштів.

Застосування  цього методу потребує впровадження відповідних правил та процедур у бюджетний процес, зокрема:

—удосконалення стратегічного державного планування;