8. усиление  контроля за использованием бюджетных средств.

    Доходы  и расходы бюджетов должны  быть сбалансированы. При дефиците  бюджета – превышении расходов  над доходами – должны быть  указаны источники финансирования  дефицита (они различны в зависимости  от уровня бюджетной системы). Основными источниками покрытия дефицита являются различные кредиты, займы, ссуды, привлекаемые от российских и зарубежных юридических лиц, международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, по которым возникают долговые обязательства РФ как заёмщика или гаранта погашения займов другими заёмщиками.

    Глава 2. Структура и совершенствование бюджетной системы

   2.1 Структура государственного  бюджета

         В настоящее время в России принята  трехуровневая бюджетная система (федеральный уровень, уровень субъектов Федерации, муниципальный уровень). Ее структуру можно представить следующим образом:³

1. Консолидированный бюджет РФ (свод бюджетов всех подуровней)
• Федеральный бюджет
• Консолидированный бюджет субъектов Федерации

• Бюджет субъектов Федерации
• Бюджет муниципальных образований (районов, поселений и городских округов, а также бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга)

2. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

• Пенсионный фонд РФ
• Фонд социального страхования
• Фонд обязательного медицинского страхования РФ и  территориальные фонды МС.

   Первый  уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ). До 2000 г. утверждался бюджет Фонда занятости населения, но он был упразднен, несмотря на высокий уровень безработицы (около 7 млн. чел.). Все расходы, связанные с централизованным управлением процесса реализации функций государства, финансируются за счет средств федерального бюджета.

   Второй  уровень бюджетной системы образуют бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальная составляющая государственных внебюджетных фондов (88 бюджетов, из них 21 республиканский бюджет, 55 областных и краевых бюджетов, 9 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга). Бюджет субъекта Российской Федерации - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации. Из этих бюджетов в значительной мере финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной, легкой и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, транспорта и связи. Важное значение имеют бюджеты субъектов Федерации в осуществлении общегосударственных и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

   Третий  уровень бюджетной системы - бюджеты муниципальных образований (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов). В связи с реформированием системы местного самоуправления в пределах нижнего уровня выделяются два подуровня - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (Москва, Санкт- Петербург), бюджеты городских и сельских поселений. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

   Развитие  муниципального сектора экономики  является в настоящее время неотъемлемой составляющей социально-экономического развития страны. На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Одна из важнейших задач - повышение качества общественных услуг, решение обострившихся проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Решение жилищной проблемы также связано с развитием муниципального сектора экономики, так как значительная доля жилищного строительства ложится на муниципалитеты.

   Консолидированный бюджет в Бюджетном кодексе РФ определен как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов.

   Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты всех субъектов Федерации. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или страны в целом. Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований.

   Консолидированный бюджет обычно составляется при разработке проекта федерального бюджета в виде прогноза, на основе которого в процессе рассмотрения закона о бюджете уточняются пропорции бюджетов разных уровней бюджетной системы. В связи с формированием бюджетов поселений право гражданства получает консолидированный бюджет муниципального образования как свод бюджетов на его территории.

   Свод консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов дает представление о ресурсах, которыми располагают органы власти в центре и на местах. Такой свод получил название бюджета расширенного правительства - «расширенного» в том смысле, что он по доходам и расходам больше бюджета консолидированного и включает средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, управление которыми осуществляется правительством. Этот бюджет тоже не утверждается. Сводная информация по сумме названных бюджетов имеет существенное значение для определения перспективы развития всех звеньев бюджетной системы.

     Государственные внебюджетные фонды - это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в федеральный и местный бюджеты определенных общественных потребностей, связанных с обязательным социальным страхованием. Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан:

• на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи;
• социальное обеспечение по возрасту;
• социальное обеспечение в случае безработицы;
• социальное обеспечение по инвалидности, по болезни, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, установленных законодательством РФ о социальном обеспечении.

   К государственным внебюджетным фондам относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Эти фонды считаются внебюджетными только в том смысле, что функционируют самостоятельно, вне федерального бюджета и вне консолидированных бюджетов субъектов Федерации. В бюджетную систему они включены на том основании, что на них распространяются методология и порядок формирования и исполнения бюджетов. Как звено бюджетной системы России внебюджетные государственные фонды могут получать и получают средства из федерального бюджета.

   Основные  черты государственных внебюджетныхфондов:

1. Они образуются вне федерального бюджета.
2. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

   3. Расходование  средств государственных внебюджетных  фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательными и иными актами РФ, субъектов РФ, регламентирующими их деятельность.

   4. Средства  государственных внебюджетных фондов  находятся в федеральной собственности  и управляются органами государственной власти РФ.

   5. Сбор  и контроль за поступлениями  обязательных платежей в государственные  внебюджетные фонды осуществляются  тем же органом исполнительной  власти, на который Возложены  функции сбора налогов в федеральный  бюджет.

    Бюджеты  государственных внебюджетных фондов имеют закрепленные за ними доходы: соответствующая часть единого социального налога, часть налогов, поступающих в результате применения упрощенной системы налогообложения, а также поступления из федерального и местных бюджетов. Например, в территориальные фонды обязательного медицинского страхования поступают средства на страхование неработающего населения из местных бюджетов. Как отмечалось выше, все внебюджетные государственные фонды могут получать дотации из федерального бюджета и получать доходы от размещения временно свободных средств в кредитных организациях.

   Критериальное значение для оценки качества бюджетной  политики имеют следующие показатели:

• стабильность доходов от реального сектора экономики;
• пропорциональность роста доходов и расходов;
• динамика доли текущих и капитальных расходов в структуре расходов бюджета;
• соотношение процентных и непроцентных расходов в бюджете;
• наличие сфер (отраслей), финансирование которых улучшается или ухудшается;
• доля расходов бюджета на финансирование реального сектора экономики.

   Консолидированный бюджет позволяет отслеживать динамику основных источников доходов бюджетов и изменение структуры расходов. Бюджетный кодекс не устанавливает  ограничений по формированию доходов  и расходов всех уровней, однако фактически таким ограничением является объем ВВП. Как правило, доходы и расходы бюджетов всех уровней имеют строго определенную долю в объеме ВВП, которая ежегодно корректируется в связи в нововведениями в бюджетной политике.

   2.2 Направления совершенствования бюджетной системы РФ

    Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства.

    Так  как наиболее важными направлениями  бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

    В  качестве критериев эффективности  бюджетной политики и бюджетной  системы в целом можно предложить  следующие:

• уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;
• уровень выполнения бюджетных обязательств;
• величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;
• объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;
• величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;
• динамику валового внутреннего продукта;
• уровень безработицы;
• степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

    В  условиях России к вышеназванным  показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:

• масштабы эмиссии денежных суррогатов;
• величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;
• величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

    Анализ  экономики России за последние  несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это – базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

    Совершенно очевидно, что проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как федеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти преобразований не только в качественном и количественном составе бюджетных показателей, но и в самих принципах организации бюджетной системы. И прежде всего с этой точки зрения возникает потребность в реформировании законодательной базы бюджетной системы.