Порядок проходження державної служби, прийняття на державну службу, кар'єра в державних органах, припинення державної служби

    Конкурсна комісія на підставі розгляду поданих  документів, результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали іспит, на своєму засіданні здійснює відбір осіб для зайняття вакантних посад державних службовців, протягом двох днів надає керівникові державного органу письмову пропозицію щодо кандидатури для призначення (чи для зарахування до кадрового резерву) і протягом трьох днів повідомляє кандидатів про результати конкурсу.

    Остаточне рішення про прийняття на державну службу (призначення на посаду), чи зарахування до кадрового резерву, чи проведення повторного конкурсу (якщо конкурсна комісія не рекомендувала жодної кандидатури) здійснюється наказом керівника органу на підставі пропозиції конкурсної комісії. Наказ має бути виданий протягом одного місяця після завершення конкурсу і прийняття рішення конкурсною комісією.

    Чинним  законодавством передбачена можливість при прийнятті на державну службу випробування терміном до шести місяців  з метою перевірки відповідності професійних знань, вмінь та ділових і людських якостей працівника посаді та роботі, яка йому доручається (ст. 26—28 Кодексу законів про працю України, ст. 18 Закону України "Про державну службу").

    Прийняття з випробувальним терміном та його величина мають бути зазначеними в наказі про призначення. Якщо термін випробування закінчився, а службовець продовжує працювати, то він вважається таким, що витримав випробування і прийнятим на державну службу на постійній основі, про що має бути виданий відповідний наказ. Якщо протягом терміну випробування встановлено невідповідність службовця посаді та роботі, на яку його прийнято, керівник державного органу протягом цього терміну має право звільнити службовця, видавши вмотивований наказ про звільнення.

    З метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і  ділових якостей працівників, які претендують на посаду державного службовця, може проводитися їх стажування на вакантній посаді у відповідному державному органі терміном до двох місяців (ст. 19 Закону України "Про державну службу, постанова Кабінету Міністрів від 1 грудня 1994 р. № 804).

    Стажування  можуть проходити як особи, що не перебувають  на державній службі та претендують  на посаду державного службовця, так  і державні службовці, які бажають зайняти іншу чи вищу посаду.

    Після завершення стажування особа (не державний  службовець), яка виявила бажання  працювати у цьому державному органі, проходить конкурс відповідно до Положення про порядок проведення конкурсу при прийнятті осіб на роботу до органів державної виконавчої влади. При цьому їй надається перевага над особами, які беруть участь у такому конкурсі, але не проходили стажування.

    Державний службовець, після успішного закінчення стажування, може бути переведений  на посаду за рішенням керівника відповідного державного органу без конкурсного відбору. Рішення має бути оформлене відповідним наказом.

    Складання присяги державними службовцями. Громадяни  України, які вперше зараховуються на державну службу, письмово приймають Присягу такого змісту:

    "Повністю  усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримуватися Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки". До трудової книжки вноситься запис про прийняття Присяги, а її текст із підписом державного службовця зберігається за місцем роботи в особовій справі (ст. 17 Закону України "Про державну службу"). У випадку подальшого призначення цього державного службовця на посаду в іншому органі державної влади, підписаний текст Присяги передається до такого органу для зберігання. Поки що порядок передачі Присяги не унормовано, але цю прогалину планується заповнити нормою законопроекту "Про державну службу" (ст. 12).

    Присвоєння  державному службовцю відповідного рангу. При прийнятті на державну службу службовцю присвоюється ранг у межах відповідної категорії  посад (ст. 26 Закону України "Про державну службу", постанова Кабінету Міністрів від 19 червня 1996 р. № 658). Наприклад, особі, яка не мала рангу державного службовця (чи мала ранг нижче одинадцятого) і прийнята (переведена) на посаду п'ятої категорії, керівник державного органу повинен присвоїти один із трьох рангів (на власний розсуд), які відповідають посаді п'ятої категорії (дев'ятий, десятий чи одинадцятий ранг державного службовця). Якщо прийнятий працівник мав ранг вище дев'ятого (наприклад восьмий), то за ним зберігається його ранг (восьмий). При прийнятті на державну службу з випробувальним терміном, службовцю присвоюється ранг державного службовця за результатами випробування (після його закінчення).

    Слід  зазначити, що у ст. 6 законопроекту, розробленого Головдержслужбою, пропонується дещо відмінна і логічніша норма, а саме: "Державним службовцям, які вперше призначаються на посаду певної категорії, присвоюється найнижчий ранг у межах такої категорії"[43.с 246].

    Громадянин, який був прийнятий на державну службу, склав і підписав Присягу та отримав відповідний ранг, набуває статусу державного службовця і суб'єкта публічно-правових відносин з державою (на відміну від приватноправових відносин між найманим працівником і приватним роботодавцем). Поки що точний момент набуття статусу державного службовця не унормовано, але цю прогалину запропоновано заповнити нормою ст. 12 законопроекту "Про державну службу": "Службові відносини державного службовця розпочинаються з моменту публічного складання та підписання тексту присяги державного службовця". Ці публічно-правові службові відносини реалізуються під час проходження державної служби[43.с 240].

2.2 Деякі проблемні питання адміністративно-правового регулювання прийняття на державну службу

    Традиційно  в науці адміністративного права відносини на державній службі поділялися на дві основні групи: внутрішні (внутріорганізаційні) відносини, що виникають у зв'язку з вступом особи на державну службу, проходженням та припиненням державної служби, складаються в процесі діяльності державного службовця в державному органі; зовнішні відносини, тобто, відносини, що складаються між державним службовцем та непідпорядкованими йому громадянами, державними та недержавними організаціями у зв'язку із здійсненням державним службовцем своїх повноважень.

    Аналізуючи  характер зазначених нами двох груп відносин на державній службі можна виділити одну основну ознаку, за якою і провадиться їх розмежування. Перша група відносин — це відносини між державним службовцем або кандидатом на зайняття посади в державному органі та державою (державним органом чи посадовою особою), а друга група відносин — це відносини з громадянами, які не підпорядковані державному службовцю по службі. Другий тип правовідносин більшість учених однозначно визначають як адміністративно-правові.

    Невиконання в установлений строк законного  розпорядження органу (посадової особи), що здійснює державний контроль (нагляд), тягне за собою накладення адміністративного стягнення на громадян.

    Перший  тип правовідносин більшість  учених схильна відносити до галузі трудового права. Ми не можемо погодитися з тим, що відносини, які виникають при прийнятті на державну службу, проходженні та звільненні з державної служби, відносяться (мають відноситися) до галузі трудового права.

    Дуже  слушним, на нашу думку, є зауваження В. Авер'янова, який вважає, що «чинне законодавство України дає підстави — за формальними ознаками — відносити такі правовідносини до трудового права (тобто сфери приватного права). Але об'єктивний науковий аналіз змісту зазначених відносин дає підстави стверджувати, що державно-службові відносини мають бути віднесені до публічного права, зокрема до адміністративного»[13.с 134].

    Розглядаючи правовідносини, які виникають на державній службі у зв'язку з прийняттям особи на посаду державного службовця, проходженням та припиненням державної служби, слід погодитися з думкою О. Оболонського, який пропонував насамперед виходити з того, що специфіка діяльності державного службовця зумовлюється його роботодавцем — державою, і тому вона повинна регулюватися нормами не трудового, а адміністративного права, що передбачає нерівність сторін, особливий порядок розв'язання трудових спорів, а також додаткові обмеження, які встановлюються при прийнятті на державну службу та проходженні державної служби в обмін на компенсацію як моральну (можливість служити «самій» владі), так і матеріальну[20.с 60-66].

    У законодавстві ФРГ про державну службу одним із основних постулатів також є закріплення того, що державний службовець перебуває із своїм патроном у публічно-правових відносинах та відносинах відданності (вірності) (§ 2, п. 1 Рамочного закону про уніфікацію прав державних службовців від 27.02.1985 р. із змінами від 25.03.1997 р.)[28.с 73-77].

    Принципове  ототожнення працівників та державних  службовців характерно для держав так  званої соціалістичної системи права, відповідно до доктрини, згідно з якою кожна людина бере участь у житті суспільства незалежно від сфери застосування її праці. Однак не слід забувати, що працівник продає свою робочу силу, а державний службовець реалізує державну владу. Служба в державних органах фактично е особливим видом суспільної діяльності, відмінним за своєю суттю і спрямованністю від діяльності працівників державних установ, організацій, підприємств. Адже всі відносини, що виникають у процесі прийняття на державну службу, проходження, звільнення з державної служби та у зв'язку з виконанням державним службовцем своїх обов'язків, є публічно-правовими відносинами, на відміну від відносин, які виникають у процесі та у зв'язку з виконанням «звичайними працівниками» трудових чи громадських обов'язків та мають приватноправовий характер.

    Відносини на державній службі базуються на ієрархічних засадах, закладених у системі державних посад, підпорядкуванні нижчестоящих державних службовців вищестоящим. Відносини прийняття та звільнення з державної служби, суб'єктом в яких виступає держава, тобто державний орган або посадова особа, наділена державно-владними повноваженнями, а об'єктом — особа, яка можливо і наділена якимось правами та обов'язками у сфері державної служби, але завжди як сторона, якою управляють, також мають імперативний характер. Це ще раз доводить, що норми трудового права неможливо застосовувати для регулювання будь-яких правовідносин, які виникають на державній службі.

    У сучасній науці існують різні  підходи щодо вирішення проблеми співвідношення норм адміністративного та трудового права на державній службі. Так, В. Лебедєв. який вивчає відносини трудового права, висловлює думку про субсидіарне запозичення норм трудового права адміністративним правом, що визначається їм як своєрідна «правова дифузія». Запозичені норми стають елементом галузі права, якою вони запозичені для врегулювання нетипових, більш складних за своєю структурою відносин. Ось чому, на думку В. Лебедєва, не можна погодитися з віднесенням до трудового права, наприклад, норм, що регулюють діяльність державних службовців. Крім того, субсидіарність, в якій би формі вона не виявлялася, не позначається на єдності предмета як галузі донора, так і галузі — реципієнта. У зв'язку з цим В. Лебедєв робить висновок, згідно з яким стосовно державної служби може йтися про розширення сфери дії, а не предмета регулювання трудового права[18.с 98]. Іншими словами, виходячи з логіки В. Лебедєва, відповідні норми залишаються нормами трудового права, але використовуються для регулювання особливої групи суспільних відносин на державній службі.

    З цього приводу, на нашу думку, слід погодитися з О. Ноздрачьовим, який пропонує подолати субсидіарне регулювання державної служби трудовим законодавством та ввести режим публічного регулювання[12.с 358].

    Як  аргумент на користь такого підходу  він наводить той факт, що на державній службі панує імперативний підхід: дозволено тільки те, що прямо зазначено в законі.

    На  нашу думку, на державній службі ще не панує імперативний підхід, він  тільки повільно, поступово починає  домінувати. Спеціальне законодавство про державну службу, в основному через свою недосконалість, все ще зберігає широкі можливості застосування диспозитивного методу регулювання відносин на державній службі.

    З пропозиціями О. Ноздрачьова погоджується і В. Авер'янов, який підкреслює необхідність кардинальних змін у регулюванні відносин, які виникають у зв'язку та щодо проходження державної служби державними службовцями. Він вважає, що ці відносини мають регулюватися не трудовим (приватно-правові відносини), а адміністративним правом (публічно-правові відносини)[13.с 134].

    Суть  проблеми адміністративного та трудового  права багато в чому зводиться  до методу, який повинен застосовуватися  для регулювання відносин на державній службі. В даному випадку під цими правовідносинами ми розуміємо цілісний комплекс, адміністративно-правових відносин, що виникають при прийнятті на державну службу, змінюються в процесі виконання державним службовцем своїх обов'язків та припиняються при залишенні державним службовцем посади в державному органі та його апараті.

    О. Тихоміров, аналізуючи стан публічно-правового регулювання відносин на державній службі, звертає увагу на тенденцію, суть якої полягає в тому, що і в минулому і зараз відбувається «обмін» сферами та методами між публічним та приватним правом. На його думку, перехід у галузь публічно-правового регулювання відносин на державній службі зумовлений виникненням нових публічних інтересів, явищ та процесів[28.с 73-77]. Л. Романюк вважає, що саме це явище спостерігається у сфері правового регулювання відносин на державній службі в Україні з середини 90-х років XX ст.[44.с 11].

    Слід  зазначити, що для подальшого проведення реформ в Україні необхідною стає мобілізація всіх ресурсів держави. Одним із цих ресурсів, безумовно, є державний апарат. У цей складний для України перехідний період від нього вимагаються чіткі та узгоджені дії. Зважаючи на викладене можемо стверджувати, що посилення адміністративних начал в регулюванні відносин на державній службі є досить логічним і доцільним.