Паспортная система РФ

          Качественные перемены принес 1917 год. Падение самодержавия положило конец всему подпиравшему его сословному праву. Неравенство людей перед законом в старой России вполне отражало господство помещичьего дворянства. Теперь пережитки крепостнической России, казалось, сметались безвозвратно. Советская власть отменила паспортный режим и прописку (1918 год). Документом, удостоверяющим личность, мог быть любой документ. Заграничный паспорт выдавался только для выезда за рубеж. Передвижение по стране и выбор места проживания являлись свободными. Однако к концу 1920-х годов в стране произошли серьезные перемены.

          После смерти Ленина власть в СССР оказалась в руках бюрократической прослойки. Левая оппозиция во главе с Троцким была разбита. Обращение ее к рабочим и партийным массам не дало результата. Сталин как глава бюрократии сосредоточил в своих руках основную власть. Народные массы отстранялись от управления. Из партии вычищались старые революционные кадры, ставшие «неблагонадежными»[13]. На их место приходили молодые управленцы, мало связанные с идеями большевизма. Партия разрасталась, превращаясь в лояльное новым верхам болото. Власть бюрократии еще более возросла после мирового кризиса 1929–1933 годов, больно ударившего по экономике советской России. Резкое падение мировых цен на хлеб совпало с «кризисом хлебозаготовок». Крестьяне требовали повышения закупочных цен и не спешили сдавать зерно государству. Ответные меры власти оказались жесткими. Хлеб начали изымать, перейдя затем к принудительному созданию колхозов. К 1933 году страна оказалась совершенно непохожей на ту, какой была еще в 1928 году. Господствующими стали административно-командные методы управления. В 1932 году в СССР произошло возвращение к регистрационно-паспортной системе. Каждый советский гражданин получал внутренний паспорт. В отличие от паспорта царской России новый документ имел фотографию владельца. В паспортах содержались сведения о дате рождения, национальности, социальном положении, отношении к военной службе.

         Указывались семейное положение и прописка. Для выезда за рубеж требовался заграничный паспорт и разрешительная виза. В правиле «всеобщего» распространения паспортов исключением стали колхозники, составлявшие большую часть населения страны. Паспорта не выдавались также военным, инвалидам и заключенным. В СССР была создана Паспортно-визовая служба (ПВС), включенная в структуру органов внутренних дел (НКВД). На ПВС возлагался «учет населения городов, рабочих поселков и новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов» (Постановление ВЦИК и СНК от 27.12.1932 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов»). ПВС должна была регистрировать прописку населения, ставшую к 1935 году разрешительной[14].

          Сельские труженики не имели паспортов, равно как и права ухода из колхоза и переселения в город, до 1950-х годов. Трудодень вместо формы распределения колхозной прибыли по труду был раздачей оставленной бюрократией малой части урожая. Положение колхозников было схоже с положением государственных крепостных. При Сталине практиковалось прикрепление деревень к крупным государственным сановникам, например маршалам. Такое «дарение» деревень часто означало для колхозников облегчение их положения. Без официального разрешения колхозники не имели права переселяться из деревень. Миграция рабочей силы из сел контролировалась бюрократически.

        Перемены в СССР к 1934 году были налицо: вместо удостоверений личности были введены паспорта, была отменена свобода передвижения и проживания граждан. Прописка становилась формой государственного разрешения на проживание, означавшего также разрешение на трудовую деятельность. В СССР были введены трудовые книжки, где отмечалась причина увольнения работника. Свобода самостоятельно выбирать места проживания была жестко ограничена. К концу 1930-х годов бюрократия жесткими мерами остановила вызванную низкими зарплатами текучесть кадров в промышленности. Опираясь на жесткий контроль над трудовыми ресурсами страны, бюрократия смогла преодолеть кризисный период. Создание тысяч новых предприятий сделало СССР индустриально-аграрной страной. Возросла численность городского населения. Резко упала зависимость экономики от внешнего рынка. Однако созданная в 1930-е годы система не подходила для нормального (не догоняющего) экономического развития. Ко времени смерти «отца народов» в СССР проявился кризис сталинской прописки[15].

          Проблемой номер один для советской экономики являлось сельское хозяйство. Условия жизни на селе были очень тяжелыми. Поэтому к началу 1950-х годов массовым явлением стало бегство людей из деревень, несмотря на наличие паспортного режима в городах. С 1949 по 1953 год количество трудоспособных колхозников в колхозах (без учета западных областей страны) сократилось на 3,3 млн. человек. Глубокий кризис сельского хозяйства создавал угрозу голода. Нехватка продовольствия усиливала напряженную обстановку в промышленных центрах. Реформы оказались неизбежными. Были отменены жесткие меры, направленные против тружеников села. Колхозники, как и остальные советские граждане, получили паспорта. Они смогли более свободно переезжать в города для работы или учебы. Материальное положение сельских жителей резко улучшилось. Произошло общее смягчение паспортной и регистрационной системы. При этом внутренняя миграция населения оставалась ограниченной, что противоречило Конституции. Прописка оставалась формой выражения неравенства, указывая на наличие или отсутствие у гражданина тех или иных местных привилегий. Без прописки устроиться на работу было очень сложно. Особенно сложно было получить прописку в Москве и Ленинграде. Одним из условий ее получения для мигрантов являлась работа в течение нескольких лет на непривлекательном месте («лимит»). Наличие подтвержденного рабочего места являлось условием получения прописки.

        28 августа 1974 года Совмин СССР утвердил Положение о паспортной системе. Паспорта стали бессрочными. Паспортизация распространилась на все население страны. Исключение составляли только военнослужащие. Графы паспорта остались прежними. Из документа исключалась лишь строка о социальном положении, но сохранялась графа национальность. В паспорт полагалось вносить данные о браке, имеющихся детях. В нем указывалась прописка, группа крови гражданина. При изменении фамилии ввиду замужества паспорт требовалось менять. Согласно Положению 1974 года, гражданин, изменивший место жительства или выбывший в другую местность на временное проживание на срок свыше полутора месяцев, обязан был выписаться перед выбытием. Наличие жилплощади на новом месте требовалось подтвердить. После прибытия на новое место, для того чтобы прописаться, необходимо было подавать заявление с согласием лица, предоставляющего жилую площадь. Исключением были командировки, каникулы, выезды на дачу, отдых или лечение. Заболевшему вне региона прописки человеку оказывалась медицинская помощь[16].

        При переезде на все действия по выписке и прописке, включая личные посещения государственных учреждений, гражданину отводилось три дня. Власти имели право немотивированно отказать в прописке на новом месте. После этого гражданину предписывалось в 7-дневный срок выбыть из соответствующего населенного пункта. Без прописки проживать на любой территории СССР запрещалось.

        Существовавшая в СССР система прописки и паспортного контроля отвечала характеру организации советского общества с господством бюрократического слоя и государственным контролем над перемещением рабочей силы. Бюрократическое управление капиталовложениями сочеталось с административным регулированием потоков рабочей силы. Недостаточное материальное мотивирование наемных работников компенсировалось административными мерами. После скачка мировых цен на нефть в 1973 году ускорилось возвращение России на мировой рынок. Партийно-государственная бюрократия СССР осознала себя не управляющим «общенародной собственностью», а потенциальным владельцем доходных предприятий. В 1991 году консервативные силы в КПСС потерпели поражение. СССР распался. Началась приватизация. Экономические условия вновь изменились[17].

          Отмена прописки в 1991–1993 годах оказалась формальной и временной. В 1993 году прописка законодательно заменялась регистрацией по месту жительства. Вводилось также понятие регистрации по месту пребывания. Органами регистрации оставались структуры милиции, МВД. При пребывании не по месту проживания более десяти дней требовалось пройти процедуру регистрации в течение трех суток. Милиции полагалось штрафовать всех, кто не мог доказать, что находится на новом месте менее трех суток. Важным отличием новой системы прописки от советской было прикрепления человека не к местности, а к месту проживания — конкретной жилой площади. Права гражданина де-факто привязывались к территории проживания (город, район, поселок). Не имевшие собственной либо семейной недвижимости граждане превращались в почти бесправных лиц и изгоев. Им было трудно найти работу, их отказывались лечить и признавать в государственных органах.

          Не ограничиваясь новым законом, Москва и некоторые другие субъекты РФ приняли собственные правила регистрации — еще более жесткие. В 1994 году в Москве устанавливался сбор в $4000 (в то время цена 5–6 комнатной квартиры) за регистрацию лица, ранее не проживавшего в столице. Его отмена произошла лишь в 1997 году. По всей стране получение любой регистрации становилось сложным, забюрократизированным делом, требующим массы времени, а часто и немалых денег. Временная и постоянная прописка (регистрация по месту жительства и по месту пребывания) сохранила разрешительный характер. Даже при покупке жилья прописаться в нем было непросто. В Москве милиция повсеместно проверяла документы граждан. При отсутствии временной или постоянной регистрации взимался штраф или, чаще, вымогалась взятка.

          Как и прежде, прописка проставлялась в паспорте. Вместо старых советских внутренних и заграничных паспортов вводились новые внутренние и заграничные паспорта. Графа «национальность» отменялась. Но пока оставались бюрократические барьеры для миграции граждан, это могло быть лишь условным шагом к представлению о населении страны как о единой нации. Заграничный паспорт требовалось получать отдельно по месту прописки. Выездных виз не существовало, но заграничный паспорт являлся, в сущности, такой визой. На получение его часто уходило несколько месяцев. Внутри страны функцию визы выполняла регистрация.

          Права граждан реализовывались по принципу наличия прописки. Проживавшие не по месту постоянной регистрации лица фактически лишались права на бесплатное медицинское обслуживание по общенациональному медицинскому полису. Они не могли обычным путем устроить детей в детский сад и школу. Большая часть экономически активного, молодого и средневозрастного населения не могла приобрести и зарегистрировать автотранспорт, получить водительские права, взять в банке кредит. Переселяясь на работу в другой город, граждане России оказывались бесправными чужаками. В Москве им приходилось избегать встреч с правоохранительными органами, представители которых безнаказанно выслеживали приезжих с целью получения взяток. В таких условиях для большинства граждан РФ единство страны оставалось фикцией[18].

        Однако было бы ошибочно считать, что создание новой паспортной и регистрационной системы произошло спонтанно или противоречило экономической ситуации. 1990-е годы были периодом крайнего хозяйственного упадка страны. Шел болезненный распад старой социальной структуры общества. Власть, отражавшая интересы новых собственников, старалась не создавать механизмы административного регулирования миграции населения, а пресечь ее. Как и в период упадка Римской империи, требовалось удержать население на старых местах, фактически воспрепятствовав ему менять место проживания. Отличие состояло в том, что Россию ожидал не крах от вторжения варваров, а кризис 1998–1999 годов и последующий бурный рост экономики.

        Пережив тяжелый перелом 1998–1999 годов, Россия очутилась в новых хозяйственных условиях. Трудовые ресурсы страны оказались востребованными. Начался приток иностранных инвестиций. Новый подъем мировых цен на нефть обеспечил рост прибыли российских монополий. Сложились новые экономические структуры: корпорации, банки. Заработала промышленность. Казавшиеся лишними рабочие руки были востребованы, потребовался даже массовый приток иностранных рабочих. Бюрократическая система регистрации, паспортного контроля и дискриминации граждан по территориальному признаку стала мощным тормозом экономического роста. В 2003 году была отменена ответственность граждан за пребывание без регистрации.

          В 2004 году срок регистрации увеличился с 3-х дней до 90. С этого времени миллионы людей получили возможность жить без прописки, лишь периодически выезжая в другие города и оставляя билеты как доказательство срока своего прибытия. Другим крайне умеренным шагом стало упрощение процедуры выписывания; получение новой регистрации по месту жительства аннулировало старую регистрацию. Предприятия начали массово принимать на легальную работу иногородних граждан. Однако, проживая не по месту прописки, граждане оставались ограниченными в правах. Действующие нормы противоречили Конституции РФ. Вердикты Конституционного суда оставались без результатов. Масштаб полицейского произвола не стал меньше. Получение постоянной регистрации, не имея собственного жилья, так и осталось дорогой и крайне сложной.

       По мере того как экономический рост требовал все больше рабочих рук, получить их становилось все сложнее. Переезд на новое место, где имелась подходящая работа, означал для миллионов россиян серьезные проблемы с бюрократией и потерю многих прав. В результате, при свободном движении товаров и капиталов, в стране не существовало свободной миграции работников. Это затрудняло компаниям подбор персонала и лишало людей лучшего заработка. Реальные инвестиции рисковали повиснуть в воздухе: предприятия не могли работать без нужного персонала. Регистрационно-паспортная система дробила рынок труда, снижая экономические мотивы миграции специалистов.

1.2  Понятие и виды паспортизации населения Российской Федерации

Паспортная система в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, а также правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства. Паспортная система играет существенную роль в деле учета населения, в реализации прав и обязанностей граждан, в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Она необходима также в деле борьбы с преступностью, в профилактике различных правонарушений, в розыске лиц и т. п[19].