Административная ответственность должностных лиц

Определенное  влияние на развитие института административной ответственности оказывали фактическое состояние преступности в стране, многочисленные противоправные действия в различных сферах общественной жизни. Указанные факторы оказали влияли и на развитие законодательства об административной ответственности.

В условиях советской власти институт административной ответственности призван был отражать в основном потребности государственного управления на различных этапах развития государственности, приоритетом которой являлось обеспечение интересов политического режима, что обусловило игнорирование кодификации законодательства об административной ответственности, особенно его процессуальной составляющей. Само установление норм об административной ответственности было предметом регулирования не законодателя, а органов государственного управления, не говоря уже о формах и методах защиты прав граждан при применении властями мер административного наказания.

В новой России в условиях действия Конституции  Российской Федерации 1993 года, закрепившей принципиально новые отношения в политической и экономической сферах, новые принципы соотношения публичных и частных интересов, изменения идеологии и практики правового регулирования административной ответственности,  возрастает роль этого правового института в разрешении конфликтов, возникших в сложный период перехода к правовому государству, становления гражданского общества.

Современные приоритеты развития общества и государства  обусловливают и новое содержание института административной ответственности: приоритет прав и свобод человека и гражданина, строгое соблюдение требований Конституции Российской Федерации судебными и иными органами административной юрисдикции.

К сожалению, не снижается общий уровень административных правонарушений, что же касается административных правонарушений в сфере дорожного движения, здравоохранения, миграции, природопользования и экологии, бюджетного, налогового и антимонопольного регулирования, то их количество даже растет.

Достаточно  привести некоторые данные о рассмотрении дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции. В 2007 г. было рассмотрено 5 млн. 461 тыс. 400 дел об административных правонарушениях, в 2008 г. этот показатель составил 5 млн. 305 тыс. 120 дел, а в 2009 г. – 5 млн. 498 тыс. 186 дел. Приведенные данные судебной статистики свидетельствуют о том, что не наметилась тенденция к сокращению административных правонарушений, что, в свою очередь, негативно влияет на состояние правопорядка в стране в целом.²¹

Административная ответственность должностных лиц является разновидностью и составной частью института административной ответственности, в силу чего ей присущи признаки последней, единое с ней основание наступления. Однако наряду с этим она отличается свойственными только ей специфическими чертами, особым содержанием элементов состава должностного административного правонарушения, явившихся следствием наличия специального субъекта правонарушения - должностного лица, обладающего особым правовым положением (статусом).

Административная  ответственность должностных лиц является сложным, многоплановым явлением, сущность которого определена социальным характером его происхождения и раскрывается через взаимоотношения личности и общества.

Отсюда, в общесоциальном плане административная ответственность должностных лиц представляет собой связь между двумя субъектами, где одна сторона (ответственная) - должностное лицо - обязывается в силу своего правового статуса строить свое поведение в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с ожидаемой моделью, содержащейся в нормах права, охраняемых административными санкциями, а другая сторона - орган административной юрисдикции - контролирует, оценивает такое поведение и его результаты, и в случае их отрицательной оценки и наличия вины вправе применить соответствующее административное наказание, предусмотренное нормами административного права.

При этом одной  из основных функций административной ответственности должностных лиц, показывающих ее социальную ценность как средства обеспечивающего соблюдение дисциплины и законности должностными лицами при осуществлении своей служебной деятельности, является стимулирующая. С этой позиции административная ответственность должностных лиц представляет собой систему мер морального, материального и психического воздействия уполномоченных на то государственных органов (субъектов административной юрисдикции) на сознание, волю должностного лица в целях достижения в соответствии с требованиями, закрепленными в нормах административного права, должного поведения, соответствующего интересам общества.

Признаками, составляющими содержание административной ответственности должностных лиц и отражающими ее специфику как вида института административной ответственности, являются:

- субъект - должностное  лицо, характеризующееся наличием  специального правового статуса;

- основание - должностное административное правонарушение;

- обособленная  совокупность правовых норм, регулирующих  административную ответственность  должностных лиц;

- ограниченный  перечень мер административной  ответственности, применяемых к  должностным лицам.

Как институт отрасли  административного права административная ответственность должностного лица представляет собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных

Юридическим основанием административной ответственности должностных лиц является должностное административное правонарушение - противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и за которое КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.²²

Отдельные положения  КоАП РФ являются весьма спорными в  теоретико-правовом плане, и это  будет восприниматься нормативно-правовыми актами субъектов Федерации об административных правонарушениях. Отсюда, возникает необходимость в дальнейшем совершенствовании содержания КоАП РФ.

Своего решения  требует проблема сужения круга  субъектов административной юрисдикции, которая тесно связана с существующими  на современном этапе вопросами  организации и функционирования системы государственных органов исполнительной власти и иных государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями в указанной области отношений, обусловленными необходимостью проведения административной реформы. Оно должно иметь комплексный подход, основными направлениями которого должны стать:

- четкое законодательное  определение форм и методов  деятельности государственных органов,  наделенных определенными полномочиями  в сфере государственного управления, их функций, прав, обязанностей, ответственности;

- создание эффективного  средства контроля за действиями  и решениями государственных  органов исполнительной власти, призванного обеспечивать соблюдение  с их стороны прав и свобод  граждан, которым должен стать  институт административной юстиции;

- формирование  законодательной и материальной  баз, достаточных для дальнейшего  развития административного судопроизводства, в результате чего административный  суд должен стать единственным  органом, уполномоченным рассматривать  дела об административных правонарушениях.

Важным моментом, необходимым для привлечения  должностного лица к административной ответственности, является определение  юридического состава совершенного должностного административного правонарушения. Понимание данного вопроса способствует:²³

1) выявлению  наиболее существенных признаков  административных правонарушений, позволяющих производить их специализацию  и группировку; 

2) правильной  квалификации административного  правонарушения правоприменительными  органами;

3) установлению и определению соответствующего вида административного наказания;

4) отграничению  административного правонарушения  от смежных с ними преступлений.

Однако для  правильного применения на практике норм, содержащих составы должностных  административных правонарушений, устранения субъективизма при оценке поведения должностных лиц, сужения или расширения пределов их ответственности необходимо при их законодательной разработке учитывать следующее:

1) формы противоправных  деяний, в которых может быть  совершен должностной административный проступок, требуют того, чтобы они были названы в тексте правовых норм КоАП, устанавливающих общие основания административной ответственности должностных лиц;

2) обязанности,  возлагаемые на должностное лицо, должны быть достаточно четко сформулированы в соответствующем нормативно-правовом акте или акте применения норм права, которыми они возлагаются на данное лицо или соответствующую организацию, в которой данное должностное лицо находится на службе;

3) формулировки  объективной стороны, присутствующие в КоАП, должны точно и полно отражать сущность противоправного деяния должностного лица, так как на практике из-за неопределенности некоторых понятий, встречающихся в законодательных актах, возникают трудности при привлечении должностных лиц к ответственности;

4) если в описании  объективной стороны состава  должностного административного  правонарушения имеется отсылка  к нормам права, на которые  посягает данный проступок, то  необходимо называть все реквизиты  нормативного правового акта, содержащего данные нормы. При невозможности последнего следует указать хотя бы, кем принят (утвержден) правовой акт.

Основная масса  административных правонарушений, закрепленных в КоАП РФ, предусматривает совершение должностным лицом проступка  в виде нарушения различного рода установленных общеобязательных правил. На наш взгляд, при формулировании новых составов должностных административных правонарушений и их дальнейшем законодательном закреплении в КоАП РФ и соответствующих законах субъектов РФ данному условию необходимо уделить особое внимание.

Среди элементов, образующих совокупность необходимых  признаков юридического состава  должностного административного правонарушения, самым определяющим, характеризующим  всю специфику должностных правонарушений является субъект состава - должностное лицо. Именно наличие специального правового статуса должностного лица со всеми присущими ему признаками обусловливает особые черты всех остальных элементов состава. Его правильное понимание обеспечивает правоприменительным органам правильную квалификацию должностного административного правонарушения и определение соответствующего вида административного наказания.

При определении  субъекта должностного административного  правонарушения в каждом конкретном случае важное значение имеет выяснение следующих моментов:

а) относится  ли виновное лицо к категории должностных  лиц (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ)²⁴, для чего необходимо уяснить его правовой статус и все составляющие его элементы (наименование должности, порядок назначения, компетенция, полномочия и т.д.);

б) входило ли совершенное противоправное деяние, квалифицируемое в качестве административного  правонарушения, в совокупность служебных  обязанностей виновного должностного лица (ст.ст. 2.1, 2.4 КоАП РФ). Это важно  как для решения вопроса, может ли данный виновный субъект быть привлечен к административной ответственности в качестве должностного лица, так и для правильного определения административного наказания.

§ 2. ЮРИДИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ВИДЫ НАКАЗАНИЙ, ПРИМЕНЯЕМЫХ К ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦАМ

В юридической  литературе отмечается, что для наступления  административной ответственности  необходимо наличие достаточных  оснований. В качестве таковых выделяют:²⁵

- нормативное  основание - систему норм права,  регулирующих административную ответственность;

- фактическое  основание - деяние конкретного  субъекта, нарушающее предписания,  защищаемые административно-правовыми  санкциями;

- процессуальное  основание - акт компетентного  субъекта административной юрисдикции  о наложении административного наказания за конкретное административное правонарушение.

Одним из существенных признаков, отражающих особенности административной ответственности должностных лиц, является то, что в качестве основания такой ответственности выступает должностное административное правонарушение.

Для раскрытия  содержания данной правовой категории  существенное значение имеет как  рассмотрение понятия административного  правонарушения и его признаков  в целом, так и обозначение, признаков, характерных для правонарушений, совершаемых должностными лицами, в частности.

Наличие до недавнего  времени в России большого неупорядоченного массива нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность, и отсутствие единого  для всех сфер общественной жизни четкого законодательного определения понятия правонарушения делали и делают еще сегодня вопрос об определении административного правонарушения одним из актуальных.

Обращает на себя внимание то, что каждый нормативный  правовой акт, устанавливающий административную ответственность, интерпретировал в своем содержании понятие правонарушения таким образом, чтобы отразить в нем специфику той отрасли права, отношения которой им регулируются и в то же время охраняются административными санкциями.