Административная ответственность должностных лиц

Представители первого считают, что необходимо разработать такое определение должностного лица, которое могло бы претендовать на межотраслевую значимость. По их мнению, специалисты отраслевых юридических наук рассматривают понятие должностного лица лишь в связи с целями и особенностями той или иной отрасли права, что ведет к односторонности в раскрытии содержания данного явления. Именно единое определение понятия должностного лица, независимо от сферы деятельности в государственных либо негосударственных структурах, способствует обеспечению неотвратимости наказания лиц, ответственных за противоправное деяние по службе.¹³

Однако, как  справедливо отмечается в юридической  литературе, несмотря на то, что попытки  дать общее понятие должностного лица «предпринимались многократно: десятки  работ и сотни страниц посвящены выяснению статуса должностного лица», но вплоть до настоящего времени единого (межотраслевого) определения должностного лица в отечественном правоведении не выработано.

Сторонники  другого подхода, наоборот, не считают  возможным использование общего понятия должностного лица. Такое отрицание, в частности, вызвано несогласием с тем, что долгое время ученые и специалисты, делающие попытки объяснить понятие «должностное лицо», аргументацию своих исследований строили на выводах науки уголовного права, поскольку именно в нем были сделаны практические попытки его законодательного определения. В результате механического заимствования понятий из уголовного права, по их словам, происходило их применение к неоднородным им понятиям административно-деликтного права и не учитывались следующие специфические черты административного права.¹⁴

1. Юрисдикционная  деятельность выступает для управления  отнюдь не главной его составной  частью. Управленческая деятельность  и опосредующее эту деятельность  административное право не предполагают систематического возникновения в сфере управления правовых конфликтов, постоянного «сопровождения» реализации управленческих функций спорными, требующими разрешения юрисдикционными правоотношениями. В то же время позитивная управленческая деятельность как вид государственной деятельности органов исполнительной власти нуждается в наличии понятия «должностное лицо», ибо прежде всего каждый субъект государственного управления является таковым. Напротив, уголовно-процессуальная деятельность государственных органов является юрисдикционной по своей сути и призвана разрешать правовые споры.

2. Для административного  и уголовного законодательства  характерны разная динамика правотворческого  процесса, в частности несовпадающая  периодичность обновления соответствующих нормативно-правовых актов, а также разные уровень и принципы кодификации. Если уголовное право в современной России полностью кодифицировано (УК РФ, УПК РФ, УИК РФ), то в административном праве пока кодифицированы правовые нормы лишь одного института - об административных правонарушениях (КоАП РФ).

3. В понятие  должностного лица, изложенное в  Уголовном кодексе Российской  Федерации, вкладывается свой  смысл, отличный от природы  института административного права.  Так, например, понятие должностного лица, используемое в УК РФ, касается только перечня государственных служащих, служащих государственных и муниципальных учреждений, а также лиц, выполняющих перечисленные в примечании 1 к ст. 285 УК РФ функции. Неохваченными данным понятием остались служащие государственных и муниципальных предприятий. Анализ определений, данных в ст.ст. 201, 285, 318 УК РФ,¹⁵ позволяет сделать вывод о том, что разграничение понятий «должностное лицо» и «лицо, выполняющее управленческие функции», проведено в уголовном законе, главным образом, исходя из особенностей соответствующей категории субъектов управления. Как правильно было подмечено в одной из работ, «уголовный закон вначале решает вопрос о том, что уже совершено, а потом - кем совершено». Для института же административной ответственности важно определение должностного лица как категории, определяемой особенностями правового статуса, места и роли в организационной структуре, характером исполняемой деятельности.

Вызывает интерес  вопрос: используется ли термин «должностное лицо» в законодательстве других отраслей права и каким образом происходит его определение.

Так, Трудовой кодекс РФ не использует термина «должностное лицо», однако анализ его норм позволяет  сделать вывод, что данная категория  лиц подменяется понятием «руководитель». Согласно ст. 273 ТК РФ «руководителем является физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа». Согласно ст.ст. 20 и 33 ТК РФ руководитель является представителем работодателя, в результате чего наделяется его правами и обязанностями в трудовых отношениях с работниками организации, закрепленными в ст. 22 ТК РФ (например, заключать, изменять, расторгать трудовые договоры с работниками; привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности; принимать локальные нормативные акты; обеспечивать безопасность труда и условия, отвечающие требованиям охраны и гигиены; вести коллективные договоры, а также заключать коллективный договор и т.д.). То есть руководитель организации-работодателя является ее легитимным представителем в отношениях с работниками, с органами социального партнерства, другими субъектами права. Он представляет интересы и защищает права организации как во внутренних (внутри организации), так и во внешних (с другими субъектами права) отношениях.¹⁶

Таким образом, подобное закрепление  положения руководителя в трудовом законодательстве РФ позволяет говорить о его специальном правовом статусе, согласно которому руководитель обладает полномочиями по совершению действий, вызывающих определенные юридические последствия и может привлекаться к административной ответственности при совершении административных правонарушений, предусмотренных, например, ст.ст. 5.27, 5.29, 5.30-5.33, ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ,¹⁷ в санкциях которых в качестве субъекта ответственности названо должностное лицо.

Так, сотрудники Государственной  инспекции по труду Нижегородской  области при проведении проверок в организациях независимо от вида организационно-правовой формы обнаружив факт совершения деяния, нарушающего нормы трудового законодательства, за которое в соответствии с КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, определяют ответственное лицо путем изучения учредительных и иных правоустанавливающих документов (Уставы, распоряжения, приказы, должностные инструкции и т.д.), из которых следует, за каким лицо закреплена обязанность по соблюдению нарушенных норм. Например, в ходе проведения целевой проверки по жалобе гражданки К., работающей в ОАО и считающей, что ее трудовые права были нарушены, сотрудниками инспекции был выявлен ряд нарушений норм Трудового кодекса РФ. В частности: не все работники общества были должным образом ознакомлены с правилами внутреннего трудового распорядка, увольнение работников осуществлялось не по соответствующей статье (вместо п. 3 ст. 77 применялась ст. 80 ТК РФ), были нарушены нормы, регламентирующие порядок заключения трудового договора (ст.ст. 3, 8, 15, 21, 56, 57, 68 и т.д. ТК РФ) и пр. Согласно Уставу ОАО осуществление взаимоотношений трудового характера (как-то: издание кадровых приказов, утверждение штатного расписания, осуществление найма и увольнения персонала и т.д.) между организацией-работодателем и работниками входит в компетенцию генерального директора ОАО. В результате рассмотрения дела действия Р. - генерального директора ОАО в отношении К. были признаны противоправными и подпадающими под действие норм ст. 5.27 КоАП РФ, предусматривающей применение к виновному лицу мер административной ответственности в виде административного штрафа. Р. было вынесено постановление о назначении административного наказания, согласно которому с нее был взыскан штраф в размере 2000 руб., а также была возложена обязанность по устранению всех обнаруженных в ходе проверки нарушений и восстановлению прав К.

Одним из первых нормативных правовых актов, в котором не только применялся термин «должностное лицо», но и была сделана попытка законодательно закрепить его определение, являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».¹⁸ Так, согласно ст. 1 данного Закона под должностным лицом местного самоуправления понимается: 1) муниципальный служащий, выполняющий организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не являющийся государственным служащим; 2) выборное должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

Очевидно, что, давая подобное определение должностного лица, законодатель решал лишь частные задачи в рамках муниципального законодательства. Данное определение, так же как и определение должностного лица в УК РФ, для административного права неприемлемо так как: во-первых, в самом Законе говорилось о том, что указанное определение не распространяется на государственных служащих; во-вторых, при анализе закона видно, что данное определение не распространяется на любых других служащих, не являющихся работниками органов местного самоуправления; в-третьих, термин «организационно-распорядительные функции», выступающий в качестве основной характеристики понятия должностного лица в этом законе, также как и в УК РФ, до настоящего времени юридически не определен.

По мнению А.А Аникитина¹⁹, в системе административных правоотношений должность должностного лица, с одной стороны, является предпосылкой оформления административно-правового правового статуса данного лица. С другой стороны, должность должностного лица конкретизирует и детализирует отдельные элементы административно-правового статуса должностного лица применительно к конкретной должности данного лица. Административно-правовое содержание всякой должности должностного лица определяют ее нормативно зафиксированные функциональные особенности (наименование должности, квалификационный разряд, группа, категория и др.), обусловленные полномочиями по обеспечению исполнения общеобязательных установлений и правил поведения государственного органа, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации, а также лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Административно-правовой статус должностного лица рассматривается в качестве урегулированного административно-правовыми нормами положения (места и роли) данного лица по отношению к иным персонально не определенным участникам административных правоотношений.

При таком подходе выделим следующий ряд элементов, составляющих основу административно-правового статуса должностного лица:

1) административная правосубъектность должностного лица;

2) административно-правовая подведомственность должностного лица;

3) служебная зависимость (организационная подчиненность) должностного лица; 4) административно-правовые принципы, установленные для должностного лица; 5) административно-правовые функции должностного лица;

6) меры административно-правового поведения должностного лица;

7) административно-правовые требования, установленные для должностного лица;

8) административно-правовые стимулы, установленные для должностного лица;

9) меры административно-правового принуждения, применяемые к должностному лицу;

10) меры дисциплинарного принуждения, применяемые к должностному лицу.

Приведенные выше понятие и структура административно-правового статуса должностного лица, а также функциональные особенности должности должностного лица, определяющие в совокупности место и роль должностного лица в системе административных правоотношений, с нашей точки зрения, могут и должны быть унифицированы в нормах законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностного лица.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

 

§ 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, МЕСТО В СИСТЕМЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

 

В российском законодательстве отсутствует легальное определение  понятия «ответственность». Теория права выработала большое количество определений ответственности, но единой точки зрения на этот вопрос нет.

Под юридической  ответственностью понимают:

- наказание за совершенное правонарушение;

- реализацию санкции нормы права;

- меру государственного принуждения, которая выражается в отрицательных последствиях для правонарушителя;

- обязанность претерпевать определенные лишения личного или имущественного характера;

- порицание как совершенного правонарушения, так и правонарушителя;

- особое правоотношение, возникающее в связи с совершенным правонарушением.

Таким образом, юридическая ответственность - это необходимость лица подвергнуться мерам государственного принуждения за совершенное правонарушение.

П.П. Серков, анализируя отдельные виды юридической ответственности, сравнивая их с административной ответственностью, предлагает свое определение юридической ответственности - это особая реакция государства по защите публичных и частных интересов, оформленная совокупностью материальных и процессуальных правовых норм в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных для него последствий, т.е. применения к правонарушителю санкции правовой нормы.²⁰

Юридическая ответственность реализуется  в виде традиционно действующих  гражданско-правовой, уголовной, административной и дисциплинарной.

Институт административной ответственности в России формировался и начал развиваться начиная со второй половины XIX века и всегда рассматривался как важнейшая составная часть полицейского, а затем административного права, как механизм осуществления государственного управления в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Решающее влияние на его развитие оказывали экономические и социальные условия жизни страны, политический режим, уровень культуры населения, философские и правовые взгляды представителей отдельных отраслей науки.