Административная ответственность должностных лиц

Служебная деликтоспособность должностных лиц четко очерчена временными границами, которые совпадают  с границами служебных отношений. Специфика служебной деликтоспособности должностного лица обусловливает признание ее специальным субъектом всех видов юридической ответственности.

Обобщая все  сказанное об основаниях административной ответственности должностных лиц, сформулируем основные черты должностной административной деликтоспособности.

1. Основанием для привлечения должностного лица к административной ответственности является виновное (умышленное или не

осторожное) неисполнение (ненадлежащее исполнение) им возложенных на него или на организацию, за деятельность которой они ответственны, законом или основанным на законе способом внешних юридических обязанностей, причиняющее вред режиму безопасности личности, общества и государства.

2. Виновное неисполнение  или ненадлежащее исполнение  должностным лицом своих внеслужебных обязанностей должно быть признано административным правонарушением, то есть деянием, влекущим в соответствии с законом не дисциплинарную, государственно-правовую или уголовную, а только административную ответственность.

С учетом всего изложенного в настоящем параграфе работы сформулируем понятие должностной административной деликтоспособности.

Таким образом, должностная административная деликтоспособность - это способность должностных лиц претерпевать меры административной ответственности, указанные в законе, за виновное (умышленное или неосторожное) неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них или на организацию, за деятельность которой они ответственны, законом или основанном на законе способом внешних юридических обязанностей, причиняющие вред режиму безопасности, личности, общества и государства.

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

На протяжении многих лет для правовой теории и  правоприменительной деятельности одной из актуальных была и остается проблема законодательного определения понятия «должностное лицо». Неопределенность относительно правового, особенно административно-правового, содержания понятия должностного лица, наряду с активным использованием данного термина в законодательстве, приводила к снижению эффективности реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления, а также вызывала трудности в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, рассматривающих дела об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами.

Эволюция понятия должностного лица в советской и российской науке административного права  имеет долгую историю. Безусловно, изучение в историческом плане опыта российских ученых и законодателей должно способствовать созидательной нормотворческой деятельности в данном направлении на современном этапе.

Поскольку данному вопросу  посвящены многие работы административистов, обозначим наиболее знаменательные вехи, отмечаемые ими.

Так, в развитии понятия  должностного лица в правовой науке  в специальной литературе выделяют следующие этапы:⁹

1) до 1917 г., когда  господствовало предельно расширительное толкование понятия «должностное лицо»;

2) с 1917 г. по 1922 г., включая принятие первых  уголовных кодексов, закрепивших  предельно широкое понятие должностного  лица, приравненное к понятию  «служащий»;

3) с 1922 г. по  начало 60-х годов - период противоборства  расширительной и ограничительной  тенденции в развитии данного понятия, который завершился принятием УК 1960 г. и принципиальной победой ограничительной тенденции. Особо следует отметить, что в 50-е годы на данном этапе в изучении понятия должностного лица и особенностей правонарушений, совершаемых должностными лицами, значительно продвинулись специалисты административного права;

4) с середины 60-х годов по середину 90-х годов  - период поиска нового определения  должностного лица, характеризующийся  различными подходами к нему  представителей науки уголовного права, с одной стороны, и административного, трудового, экологического - с другой;

5) с середины 90-х годов, когда начался процесс  переосмысления данного понятия,  обусловленный конструктивными  изменениями, происходящими в  различных сферах российского государства, которые, в частности, повлекли за собой формирование фактически нового законодательства о государственной службе и поставили вопрос о необходимости уяснения понятия должностного лица не только применительно к государственным структурам, но и к негосударственным (должностные лица коммерческих, некоммерческих и иных организаций). При этом второй границей пятого периода следует признать 1 июля 2002 г. - дату вступления в действие КоАП РФ, впервые закрепившего в административном законодательстве понятие должностного лица.

Рассмотренная периодизация позволяет отметить основную черту, характеризующую процесс  формирования понятия должностного лица, обозначенный указанными временными рамками. Это чередование «расширительного»  и «ограничительного» толкований понятия должностного лица.

Так, малоисследованное  дореволюционными административистами  и государствоведами понятие  должностного лица получило широкое  распространение в советском  законодательстве послереволюционных лет и на протяжении долгого периода трактовалось в правовой науке в так называемом «расширительном» смысле, когда к данной категории лиц относили любого служащего, независимо от занимаемой им должности, «так как... всякий служащий, занимая определенное место, выполняет определенные задачи общегосударственного характера,... как бы ни была незначительна его функция в общей системе управления». Однако, с 30-х -40-х гг. XX в., во всех отраслях правовой науки (кроме уголовной) начинает формироваться новое понимание должностного лица в более узком, «ограничительном», смысле, а именно его определение стали выводить не через понятие должности, как это было принято в уголовном праве, а через раскрытие особенностей содержания и характера служебных функций, правового положения различных категорий служащих. Основная заслуга в этом принадлежит специалистам в отрасли административного права, в которой и «сформировалось понимание должностного лица именно как служащего, обладающего особыми, нехарактерными для других лиц, и дополнительными по отношению к ним полномочиями».

Долгое время  многие авторы в административно-правовой литературе понятие «должностное лицо»  рассматривали только в рамках института  государственной службы, относя к  их числу служащих государственных  органов, предприятий, учреждений и организаций, имеющих право совершать в пределах своей компетенции властные организационно-распорядительные действия, влекущие юридически значимые последствия. Однако, необходимо учитывать, что на понимание правового положения должностного лица в определенной степени оказывает влияние уровень экономического, политического и социального развития на отдельном историческом этапе страны. В настоящее время в связи с отделением местного самоуправления от государственного управления и появлением частного сектора экономики статус должностного лица, безусловно, не должен связываться только с несением таким лицом государственной службы или с выполнением государственных функций.

Так, в сфере  частного сектора встречаются лица с признаками, идентичными функциям организационного распорядительства, осуществляемым государственными и муниципальными должностными лицами. К ним относятся прежде всего физические лица, занимающие руководящие должности в коммерческих и некоммерческих организациях, собственники хозяйствующих субъектов. По действующему законодательству они должностными лицами не признаются. Однако некоторые авторы в своих работах называют их таковыми, выделяя в особую группу должностных лиц, и думается, что это не противоречит смыслу ст. 2.4 КоАП РФ, в примечании которой указано: «...Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных функций руководители и другие работники иных организаций... несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».¹⁰

Властные полномочия директоров, руководителей департаментов, отделов, иных структурных подразделений  коммерческих организаций по содержанию тождественны распорядительным полномочиям  должностных лиц государственной  службы. Обладающие ими лица вправе распоряжаться вверенным им имуществом, налагать дисциплинарные взыскания, заключать, изменять и расторгать трудовые договоры (контракты).

Из сказанного следует, что в административном праве начинает появляться тенденция  к новому расширению понятия должностного лица. Основным свидетельством формирования такого подхода служит определение, закрепленное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, в соответствии с которым к должностным лицам как субъектам административной ответственности приравниваются даже лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые совершили административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

На современном  этапе основной задачей научных исследований административистов стал поиск на основе уже выработанных в науке критериев таких характеристик должностного лица, которые могли бы стать общими для всех отраслей права.

Так, в частности, совершение действий, влекущих за собою определенные юридические последствия, в качестве одной из характеристик должностного лица признается в настоящее время верным (с теми или иными поправками) практически всеми учеными, занимающимися изучением рассматриваемой темы.

Наряду с  этим еще одной общей для всех отраслей права характеристикой должностного лица в юридической литературе называют такую, как обладание полномочиями распорядительного характера. При этом, можно сказать, что на сегодня сложилось два понимания реализации распорядительных полномочий.

Первое, заключается  в том, что данные полномочия реализуются  в пределах организации, где служит должностное лицо. Это значит, что  в процессе своей деятельности должностное  лицо осуществляет организационно-распорядительные функции, которые включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий, распоряжение материальными ценностями и т.д.

Следует отметить, что распорядительство долгие годы понималось только в одном смысле - организации деятельности подчиненных объектов управления. При этом причину такого понимания, некоторые ученые видят в том, что формирование основных характеристик должностного лица складывалось в науке административного права «под сильным влиянием взгляда на систему государственного управления как самодостаточную и замкнутую административную систему со своей структурой, закономерностями управленческой технологии, системой служебной иерархии, должностных обязанностей и системой ответственности за их исполнение, главным образом ориентированной на «правильное» функционирование системы в заданном режиме».¹¹

Однако в  последние годы большое внимание стали уделять характеристике и  разработке полномочий должностного лица, ориентированных на взаимодействие с другими субъектами управления и гражданами.

Отсюда, с другой стороны, распорядительная деятельность (полномочия) должностных лиц может  распространяться на граждан и юридических  лиц, организационно не подчиненных им по службе, но в силу правового положения являющихся подконтрольными. В этом качестве для должностного лица характерно обладание функциональной властью вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности. При этом должностное лицо имеет право давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д.

Зачастую для  определения должностных лиц, имеющих  распорядительные полномочия публичного характера (то есть по отношению к  лицам, не находящимся в служебной зависимости от них), используется термин «представитель власти», относительно правомочности использования которого в юридической литературе уже давно идут споры.

На наш взгляд, здесь надо учитывать, что одним  из элементов, входящих в понятие представителя власти, являются полномочия самостоятельно решать подведомственные ему вопросы, которые напрямую связаны с функциями органа государственной власти, где он состоит на службе. Каждой категории представителей государственной власти свойственны специфические особенности, в результате чего полномочия различных групп представителей государственной власти внутри одного и того же вида органа власти существенно различаются. Тем не менее, их сближает то, что все они участвуют в осуществлении государственной власти в органах государства.

Важным моментом при формировании понятия должностного лица является исследование вопроса о его правовом статусе, как организационно-правовой основе понятия.¹²

Обращаясь к  истокам происхождения слова  «статус», отметим, что в переводе с латинского оно означает «состояние, положение». В частности, под правовым статусом личности в теории права понимается «правовое положение человека, отражающее его фактическое состояние во взаимоотношениях с обществом и государством». При этом различают общий, отраслевой, специальный (родовой) статус и индивидуальный правовые статусы личности.

Физические  лица, обретя статус личности, а затем  и гражданина, в этих своих качествах  участвуют в политической, государственной  деятельности, жизни общественных объединений. Но чтобы заняться конкретной трудовой, профессиональной деятельностью личности и гражданину необходимы новые дополнительные, то есть сверх правового статуса личности и гражданина, права и обязанности, связанные с избранной им сферой общественно полезной деятельности. Здесь гражданин вступает в область профессий и рода деятельности, отношения в которой регулируются иными нормами, главным образом трудового и административного права.

В этом плане  специальный правовой статус должностного лица продолжает его правовые статусы личности и гражданина, является надстроечным над ними и характеризуется наличием дополнительных прав и обязанностей, предусмотренных законодательством и реализующихся в сфере его трудовой и профессиональной деятельности.

Существующая  неоднородность во взглядах ученых-административистов на решение обозначенной проблемы породила формирование двух противоположных  подходов к законодательному закреплению  понятия «должностное лицо».