Управление земельным фондом

Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают.

Очевидно, что государственная деятельность по регулированию земельных отношений вообще осуществляется в более широких пределах, чем только по управлению земельным фондом. Она, например, может распространяться на сферу общественных отношений, смежную с областью земельных отношений, если это необходимо для обеспечения рационального использования и охраны земель.

Следует также иметь в виду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь совокупность принудительных и карательных мер воздействия. В процессе управления земельным фондом государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехнические содействия, обеспечение земельно-кадастровой информацией и др.).

Общая характеристика управления земельным фондом

Управление земельным фондом, как и вся правоприменительная деятельность государства, осуществляется как через систему государственных органов, так и посредством привлечения к этому процессу негосударственных структур (общественных, муниципальных и др.).

В этом смысле управление земельным фондом, являясь категорией государственной, может включать в себя, условно говоря, некие составляющие элементы в виде муниципального или внутрихозяйственного управления соответствующими землями в той мере, в какой это может быть делегировано государством.

Земельный фонд Российской Федерации — это вся территория, т.е. вся земля, включая водопокрытую,  в пределах границ страны.

Хотя земля представляет собой единый природный объект, отдельные ее части обладают различными природными качествами и свойствами, представляющими определенный хозяйственный интерес (почвенным плодородием, лесопокрытостью, наличием полезных ископаемых и т.п.), которые в связи с этим целесообразно использовать определенным образом, т.е. в определенных народнохозяйственных целях. С этой точки зрения единый земельный фонд подразделяется на 7 целевых категорий, закрепленных в земельном законодательстве (ст. 7 ЗК РФ), а именно:

1) земли сельскохозяйственного  назначения;

2) земли поселений (городов, поселков и сельских поселений);

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых  территорий (природоохранного, природно-заповедного, рекреационного, оздоровительного  и историко-культурного назначения);

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

В соответствии с основным целевым назначением упомянутых частей единого земельного фонда земельным законодательством установлен и правовой режим их использования в народном хозяйстве.

К землям сельскохозяйственного назначения отнесены участки единого земельного фонда, используемые или по своим природным качествам пригодные для использования в сельском хозяйстве, т.е. для производства сельскохозяйственной продукции.

Землями поселений считаются земли, расположенные в пределах административных границ различных поселений, которые подразделяются с точки зрения их функционального назначения на две группы: сельские и городские населенные пункты (т.е. города и поселки городского типа). Основное целевое назначение этих земель — удовлетворение градостроительных потребностей этих населенных пунктов.

Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, обороны, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и иного назначения представляют собой участки земельного фонда, предоставленные юридическим или физическим лицам для осуществления специальных задач в промышленности, на транспорте, энергетике и других отраслях народного хозяйства. Основное целевое назначение земли В этих сферах народного хозяйства — служить операционным базисом для размещения и функционирования промышленных и иных предприятий и объектов.

Землями лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые им, но предоставленные или предназначенные для ведения лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное сырье для промышленности, энергетики, как незаменимый строительный материал. В то же время земля здесь играет роль средства производства лесохозяйственной продукции и нуждается в связи с этим в установлении особого правового режима использования.

К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение — удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей.

К категории особо охраняемых территорий относятся земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, имеющие статус особо охраняемых территорий в силу их специфической роли и особого значения в жизни-общества. Они служат удовлетворению духовных, биологических, эстетических и иных потребностей граждан.

Землями запаса считаются все участки земельного фонда, не предоставленные в собственность или пользование физическим или юридическим лицам или изъятые у них по основаниям, предусмотренным законодательством.

Целевая категория определяет лишь основное, общее целевое назначение отнесенных к ней земель. Конкретное использование земельных участков в пределах целевых категорий может существенно различаться в соответствии с практической целесообразностью, определяемой компетентными органами исполнительной власти при предоставлении земельных участков гражданам или юридическим лицам. Указанный признак разграничения земель целевых категорий установлен законодательством в виде разрешенного использования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Так, к видам разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения могут быть отнесены: индивидуальное и коллективное садоводство, огородничество, животноводство и т.п. Разрешенное использование земель лесного фонда может состоять в использовании участков этой категории для заготовки древесины, живицы, второстепенных лесных материалов, побочного лесопользования, сенокошения, выпаса скота, охотничьего промысла и т.п.

При установлении разрешенного использования земель могут предусматриваться определенные ограничения или запреты, соблюдение которых является обязательным. Так, в пределах водоохранных зон на землях сельскохозяйственного назначения запрещается применять ядохимикаты, производить распашку почвы, выпас скота, а на землях, подверженных эрозионным процессам, ограничивается применение агротехники, стимулирующей развитие этих процессов и т.д.

Законодательством (ст. 7 ЗК РФ) установлено, что правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной целевой категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием.

Другой классификационный признак земельного фонда — естественно -историческое состояние и хозяйственное использование отдельных его частей, которое получило название земельных угодий. Под земельными угодьями понимаются участки земли (массивы), систематически используемые для определенных хозяйственных целей и имеющие качественные различия естественно -исторического характера. Все земельные угодья подразделяются на две группы: сельскохозяйственные, т.е. систематически используемые для производства сельскохозяйственной продукции (их еще называют продуктивными землями), и несельскохозяйственные, т.е. земли, не включенные в сельскохозяйственный оборот. К сельскохозяйственным угодьям относятся: пашня, сенокос, пастбище, участки, занятые многолетними плодовыми насаждениями. Несельскохозяйственные угодья — все остальные (участки, занятые лесом, кустарником, болотом, постройками, дорогами и т.д.).

Как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные угодья делятся на подвиды, чаще всего по их естественному состоянию или способу использования: пашня переувлажненная, орошаемая; сенокос заболоченный, закустаренный, закочкаренный; пастбище залесенное и т.п.

Качественное состояние продуктивных земель характеризуется уровнем их плодородия, которое зависит от вида почв (черноземы, оподзоленные почвы и др.) и их физико-химического состава (глинистые, супесчаные, песчаные и т.п.). Показателем плодородия земель служат баллы экономической оценки, представляющие собой условные числа, выраженные в процентах к наивысшей продуктивности земель данной группы: 100, 90, 80 и т.д. баллов.

Органы, осуществляющие управление государственным земельным фондом. Общее государственное управление земельным фондом осуществляют представительные и исполнительные органы власти, наделенные соответствующими властными полномочиями по обеспечению рационального использования и охраны земель. По объему и пределам этой деятельности ведущее место принадлежит органам исполнительной власти, которые, участвуя в нормотворческой части этой работы, осуществляют всю правоприменительную деятельность.

Органы исполнительной власти как субъекты управления земельным фондом подразделяются на два вида: органы общей и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся: Правительство РФ и соответствующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления — городские, районные, поселковые и сельские — в той мере, в какой деятельность по управлению земельным фондом может быть делегирована им федеральным или региональным законодательством.

Органы специальной компетенции подотчетны исполнительно-распорядительным органам общей компетенции и в свою очередь подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы. К функциональным органам специальной компетенции относятся Росземкадастр, Минимущество России, МПР России, Федеральная санитарно-эпидемиологическая служба и Федеральная архитектурно-градостроительная служба.

Указанные органы осуществляют деятельность по управлению землями на всей территории соответствующего административно -территориального образования независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственной принадлежности находятся земли.

Росземкадастр и его органы на местах являются главными органами специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на которые возложено общее государственное управление земельным фондом страны.

Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Минсельхоз России и др.).

Содержание управления земельным фондом

По характеру управления и объему его функций управление различают общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельными ресурсами. Общее государственное управление имеет территориальный характер, т.е. охватывает определенные территории (чаще всего— территории в пределах границ административно-территориальных образований) без каких-либо изъятий или перерывов. Например: в пределах границ сельского населенного пункта; в пределах административных границ района и т.д.

Отраслевое (межотраслевое) управление имеет отраслевой характер, т.е. распространяется на земли только отдельных отраслей или групп отраслей народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности, транспорта и т.д.).

Общее и отраслевое (межотраслевое) управление взаимосвязаны как общностью задач (обеспечение рационального использования и охраны земель), содержанием функций управления (распорядительные, контрольные, правоохранительные и др. функции), так и методом регулирования отношений (как правило, он имеет императивный, властный характер). В то же время они отличаются по объему правомочий соответствующих органов управления и их соподчиненностью и по охвату управляемых территорий.

В обеспечении рационального использования и охраны земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет также внутрихозяйственное управление им, т.е. управление, осуществляемое конкретными субъектами права на землю: собственниками земельных участков и землепользователями. В соответствии с действующим земельным законодательством рациональное использование земли и ее охрана входят в перечень их обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе хозяйственной деятельности. Законодательство предусматривает и меры правовой ответственности субъектов права на землю за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей (например, изъятие земельных участков). В связи с этим внутрихозяйственное управление земельным фондом следует рассматривать как неотъемлемое звено общей цепи государственного управления земельным фондом.

Говоря о государственном управлении земельным фондом в современных условиях, нельзя не обратить внимание на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее. В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам: