Межевание земель

Например, предоставление и приобретение земельных участков для создания и деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляются с учетом правил, установленных ФЗ от 11.06.2003 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Гражданам, изъявившим желание вести личное подсобное хозяйство, земельные участки предоставляются в соответствии с Кодексом и ФЗ от 07.07.2003 "О личном подсобном хозяйстве". Для садоводства и огородничества земельные участки предоставляются с учетом положений ФЗ от 15.04.1998 "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота определяются Кодексом, а также ФЗ от 24.07.2002 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Пункт 2 ст. 34 Кодекса устанавливает единообразный порядок действий граждан, заинтересованных в получении земельных участков для целей, не связанных со строительством: граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный предоставлять земельные участки. Соответствующее заявление может быть подано через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.

В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.

Кодекс не предъявляет специальных требований к оформлению заявления о предоставлении земельного участка. Такое заявление представляет собой письменный документ, содержащий сведения, исчерпывающим образом перечисленные в п. 3 ст. 34 Кодекса, достоверность которых подтверждается подписью заявителя. Поэтому в правоприменительной практике было бы неверно требовать от заявителей указания в заявлениях иных сведений, помимо перечисленных в этом пункте.

В то же время нужно учитывать, что федеральные законы, регулирующие порядок предоставления гражданам отдельных видов земельных участков (для ведения личного подсобного хозяйства, сенокошения, крестьянского (фермерского) хозяйства и др.), могут предъявлять к содержанию заявления о предоставлении участка дополнительные требования. Подобные нормы, как представляется, следует рассматривать в качестве специальных правовых норм, обладающих приоритетом по отношению к рассматриваемым общим нормам Кодекса.

Граждане, заинтересованные в приобретении права собственности в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должны учитывать, что отдельные виды таких земельных участков не могут быть предоставлены в частную собственность в соответствии с Кодексом и другими федеральными законами. Например, согласно п. 2 ст. 27 Кодекса, земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Следующим этапом в процедуре предоставления земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством, являются утверждение и выдача заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

После поступления в уполномоченный орган заявления о предоставлении земельного участка, оформленного в соответствии с требованиями Кодекса, орган местного самоуправления на основании этого заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного ст. 29 Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Совершение указанных действий в месячный срок, определенный п. 4 ст. 34 Кодекса, следует рассматривать в качестве юридической обязанности соответствующего органа.

С указанной обязанностью органа местного самоуправления корреспондирует юридическая обязанность заявителя обеспечить за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обратиться с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном ФЗ от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Форма указанного заявления не может быть произвольной - она устанавливается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. В настоящее время применяются формы заявлений о кадастровом учете, утвержденные Приказом Министерства экономического развития РФ от 30.09.2011 N 529 "Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества"3.

Заявление о кадастровом учете и необходимые для кадастрового учета документы представляются в орган кадастрового учета непосредственно либо через многофункциональный центр заявителем или его представителем лично либо представляются в орган кадастрового учета посредством почтового отправления с описью вложения и с уведомлением о вручении. В случае представления заявления и необходимых для кадастрового учета документов через многофункциональный центр работник этого центра, принявший заявление и указанные документы, должен удостовериться в личности заявителя, засвидетельствовать подлинность его подписи на заявлении, а также составить и заверить своей подписью с указанием фамилии, имени, отчества опись принятых заявления и необходимых для кадастрового учета документов. В случае личного обращения в орган кадастрового учета непосредственно либо через многофункциональный центр физическое лицо предъявляет документ, удостоверяющий его личность, а представитель физического лица также нотариально удостоверенную доверенность, подтверждающую его полномочия, если иное не установлено федеральным законом. Заявление, которое подается через многофункциональный центр, подписывается заявителем или его представителем в присутствии работника многофункционального центра. При постановке на учет объекта недвижимости заявление и необходимые для кадастрового учета документы могут быть представлены в орган кадастрового учета в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений (ст. 21 ФЗ от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").

Основания, сроки, место осуществления кадастрового учета, лица, имеющие право на обращение с заявлениями о кадастровом учете, порядок представления заявителями документов для осуществления кадастрового учета, а также состав необходимых документов определяются по правилам ст. 16 - 22 ФЗ от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

В зависимости от того, в государственной или муниципальной собственности находится испрашиваемый земельный участок, решение о его предоставлении в собственность (о передаче в аренду) принимается соответственно исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Пункт 5 ст. 34 Кодекса устанавливает двухнедельный срок для принятия такого решения. Течение этого срока начинается со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка.

В решении о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность должно быть указано на возмездный или безвозмездный характер предоставления участка. Критерием для того, чтобы определить, предоставляется испрашиваемый земельный участок в собственность бесплатно или за плату, служат нормы предоставления земельных участков, определяемые в соответствии со ст. 33 Кодекса, а также применимые к конкретному случаю правила Кодекса, специальных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать существование запрета на бесплатное предоставление земельных участков в собственность иностранным гражданам и лицам без гражданства (см. п. 5 ст. 28 Кодекса).

К решению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка в собственность либо о передаче земельного участка в аренду обязательно должен прилагаться кадастровый паспорт этого земельного участка. Копия решения о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка может быть выдана (направлена) через многофункциональный центр.

Решение о платном предоставлении земельного участка в собственность либо о передаче земельного участка в аренду является основанием для заключения соответственно договора купли-продажи или аренды земельного участка. В соответствии с п. 6 ст. 34 Кодекса договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия решения о предоставлении соответствующего земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю.

По общему правилу п. 3 ст. 3 Кодекса имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством. Поэтому договоры купли-продажи и аренды земельного участка совершаются по нормам гражданского законодательства. В указанных случаях применяются общие правила гл. 27, 28 ГК РФ, определяющие понятия и условия договора, порядок его заключения, а также специальные нормы ГК РФ о купле-продаже (гл. 30) или аренде (гл. 34) в части, применимой к совершению данных сделок с земельными участками.

1.3. Земельный надзор. Производственный земельный надзор

Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"4, вступившим в силу с 1 августа 2011 г., государственный земельный контроль наряду с другими видами контрольной деятельности в природоресурсной сфере был трансформирован в надзор, что нашло свое закрепление в ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ, а также в п. 2 ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об ООС)5, позиционирующем государственный земельный надзор как одно из направлений государственного экологического надзора. Поскольку ранее в одной из своих статей мы подвергали критике подобный комплексный подход6, избранный в свое время в Постановлении Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" (далее - Постановление N 53), в рамках настоящей статьи не видим необходимости повторяться. На наш взгляд, намного важнее в настоящее время решить проблемы надлежащего подзаконного сопровождения предпринятых законодателем реформаторских решений, целесообразность которых далеко не очевидна, но, как говорили древние, "dura lex - sed lex".

Согласно ч. 4 ст. 71 Закона N 242-ФЗ "до внесения в нормативные правовые акты Российской Федерации изменений, направленных на приведение указанных актов в соответствие с настоящим Федеральным законом, эти акты применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону". А вот в этом вопросе, по нашему мнению, в контексте рассматриваемой темы образовался ряд коллизий, не позволяющих считать осуществляемый в настоящее время государственный земельный надзор функцией, обладающей должными признаками легитимности.

Во-первых, до настоящего времени не внесены изменения в ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ), оперирующие соответственно понятиями "органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель" и "должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель", что в принципе ставит под сомнение правомерность осуществления административного преследования в рассматриваемой сфере, поскольку названные нормы оперируют терминологией, утратившей свою юридическую значимость с 1 августа 2011 г.

Во-вторых, вопреки изменениям, внесенным в ст. 71 ЗК РФ, продолжает действовать в неизменном виде Постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 (далее - Постановление N 689), которым утверждено Положение о государственном земельном контроле. Здесь следует особо подчеркнуть, что данный нормативный правовой акт и до принятия Закона N 242-ФЗ не обладал признаками легитимности в силу следующих обстоятельств. Согласно ст. 86 Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий Правительства Российской Федерации", который вступил в силу с 1 января 2009 г., регулирование порядка осуществления государственного земельного контроля возлагалось на "уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти".

В-третьих, не приведены в соответствие с требованиями Закона N 242-ФЗ и функциональные Положения о Россельхознадзоре, в котором рассматриваемая функция вообще не названа, а в общих положениях упоминается среди прочих закрепленных сфер деятельности о контроле в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), и о Росприроднадзоре, где до сих пор закреплен государственный земельный контроль. На этом фоне следует отметить, что в сентябре 2012 г. с заметным опозданием в Положение о Росреестре внесены необходимые изменения, однако с учетом отмеченных выше пороков в КоАП РФ и Постановлении N 689 для реализации новой функции фактически нет полномочий.

В-четвертых, анализируя содержание Постановления N 689, нельзя не прийти к выводу о том, что при декларируемой в этом нормативном правовом акте самодостаточности всех трех органов государственного земельного контроля лишь Росреестр является полновластным, поскольку только его должностные лица являются государственными инспекторами по использованию и охране земель, а это, в свою очередь, предопределяет возможность осуществления административного преследования исключительно ими, поскольку упомянутые выше ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ говорят как о полномочных должностных лицах, имеющих право составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, исключительно о них.

В свою очередь, сотрудники Росприроднадзора и Россельхознадзора, не обладая статусом госземинспекторов, по нашему мнению, не вправе осуществлять административно-юрисдикционную деятельность, несмотря на упоминание о такой возможности в п. 11 Постановления N 689. Наша позиция основывается на указанных выше ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, поскольку только Кодекс определяет вопросы компетенции в сфере административного преследования, и положения подзаконных актов не могут корректировать и дополнять его.

Соответственно, критически с позиции легитимности следует рассматривать Приказ МПР России от 29.04.2005 N 115 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях", в котором имеются ссылки на упомянутые выше ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. В аналогичном в функциональном плане Приказе Россельхознадзора от 02.05.2012 N 220 "О Перечне должностных лиц Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных управлений, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" применена обобщающая ссылка на ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, что создает ситуацию неконкретности. В то же время в п. 1.7 Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, утвержденного Приказом Минсельхоза России от 30.01.2012 N 96, говорится о праве должностных лиц Россельхознадзора рассматривать дела об административных правонарушениях.