Курс лекций по "Земельному праву"

4.5 Права на земельные участки лиц, не являющихся собственниками земельных участков

Существующие  в законодательстве, помимо права  собственности, иные права на земельные участки представляют юридическую возможность несобственнику участка удовлетворять свои потребности за счет эксплуатации данного земельного участка.

К таким правам относятся пожизненное наследуемое  владение и постоянное бессрочное пользование.

Ученые цивилисты  полагают, что указанные правомочия по своей юридической сути являются переходными, т.е. будут существовать в РФ до тех пор, пока не произойдет полное разграничение государственной, муниципальной и частной собственности между участниками земельных правоотношений. Указанные выше правомочия являлись фактически единственными, которые «закрепляли» землю за гражданами и юридическими лицами. Юридически же, реальным собственником всей земли в СССР являлось государство, а граждане имели лишь право пользования или владения.

Согласно п. 1 ст. 21 ЗК РФ, предоставление земельного участка гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие Земельного кодекса не допускается. Но если право пожизненного наследуемого владения земельным участком было приобретено гражданином до введения в действие кодекса, то оно сохраняется. Право пожизненного наследуемого владения устанавливалось в отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Субъектом права пожизненного наследуемого владения может быть только гражданин. После введения в действие Земельного кодекса РФ основаниями возникновения права пожизненного наследуемого владения являются два юридических факта:

а) принятие гражданином  наследства, когда в наследственную массу входит земельный участок, принадлежавший наследователю на праве пожизненного наследуемого владения;

б) договор купли-продажи  недвижимости или иное основание  перехода права собственности на здания, строения, сооружения, расположенные на земельном участке, принадлежащем на праве пожизненного наследуемого владения бывшему собственнику недвижимости (ст. 35 ЗК РФ, ст. 552 ГК РФ).

Помимо правомочий владения и пользования, землевладельцу принадлежит и право распоряжения в пределах, установленных законом. Землевладелец вправе передать принадлежащий ему земельный участок по наследству, а также отказаться от принадлежащего ему права. Совершать сделки, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка (например, продажу, залог), землевладелец не вправе.

Граждане, имеющие  земельные участки в пожизненном  наследуемом владении, имеют право  приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность  находящийся в пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм, помимо сборов, установленных федеральным законом, не допускается.

Право постоянного (бессрочного) пользования может  возникнуть только в отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Основной категорией лиц, использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, являются юридические лица.

После введения ЗК РФ предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования допускается только государственными и муниципальными учреждениями, федеральными казенными предприятиями, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления. Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется. При этом граждане вправе приобрести принадлежащие им участки в собственность, а юридические лица, за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, были обязаны до 1 января 2008 г. переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести их в собственность по своему желанию.

Основаниями приобретения права постоянного (бессрочного) пользования  являются: а) решение уполномоченного  государственного или муниципального органа о предоставлении земельного участка указанным в законе лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования; б) правопреемство права постоянного (бессрочного) пользования при реорганизации юридического лица; в) переход права собственности на здания, сооружения, если прежний собственник указанных объектов недвижимости использовал передаваемый участок на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Владение и  пользование земельным участком землепользователем осуществляется в  пределах, установленных законом, иными  правовыми актами и актами о предоставлении участка в пользование. Распоряжаться земельным участком землепользователь не вправе (п. 4 ст. 20 ЗК РФ), но он может добровольно отказаться от принадлежащего ему права. Право постоянного (бессрочного) пользования может быть принудительно прекращено по основаниям, предусмотренным в ст. 45 ЗК РФ.

Сервитут — право ограниченного пользования земельным участком. Сервитут является одним из видов ограничений (обременений). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника, землевладельца или землепользователя принадлежащих им прав по владению, пользованию и распоряжению участком.

В зависимости  от оснований возникновения и  целей установления сервитуты делятся  на публичные и частные. Публичные  сервитуты могут устанавливаться  уполномоченными государственными органами или муниципальными образованиями. Частные сервитуты устанавливаются, как правило, между участниками земельных правоотношений, имеющими земельные участки в частной собственности. На практике публичных сервитутов на порядок больше, чем частных.

Право общей собственности на земельные участки означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения конкретным земельным участком двум и более индивидуально определенным физическим и юридическим лицам, которые выступают сособственниками.

Общая собственность существует в виде долевой или совместной. В первом случае каждому сособственнику определяется и фиксируется в соответствии с персональным регистрационным документом (свидетельством о регистрации права собственности) его доля. Во втором случае доля каждого не определяется (ст. 244 ГК РФ).

Объектами права  общей собственности выступают  земельные участки, образуемые путем  добровольного объединения гражданами или юридическими лицами принадлежащих  им на праве частной собственности  земельных участков (долей).

Актуальным  видится в отношении земельных  правоотношений долевая собственность  с выделением земельных участков в натуре. Процедуре выделения  земельных долей в натуре предшествует перечень необходимых мероприятий, способствующих дальнейшей обязательной государственной регистрации.

Следует отметить, что на практике именно эта процедура  бывает наиболее «проблематичной» и  является предметом многих судебных прецедентов.

Вопросы для самопроверки

• Дайте понятие и особенности права собственности на землю.
• Перечислите субъектов и объекты права собственности на землю.
• Сформулируйте основания возникновения и прекращения права частной собственности на землю.
• Раскройте понятие «содержание права собственности на землю».
• Перечислите иные виды (формы) землевладения и землепользования, тесно связанные с вопросом земельной собственности.

5  ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЗЕМЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ (ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ)

5.1  Общая характеристика, система и структура государственного земельного управления

Государственное земельное управление — часть управленческой деятельности государства в целом, это организующая исполнительно-распорядительная деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве. Одновременно, специфика земельных правоотношений придает государственному управлению в данной области особенные черты, отражающиеся на содержании функций государственного земельного управления, системе и структуре государственных органов.

Осуществляя управленческую деятельность, исполнительные органы, с одной стороны, оказывают содействие субъектам Российской Федерации  в реализации своих прав на земельные  участки. С другой стороны выявляются нарушения требований по рациональному  использованию и охране земель и определению мер ответственности.

Субъектом отношений  государственного земельного управления с одной стороны выступает  государство, представляемое соответствующими государственными органами либо иными  органами и организациями, которым переданы государственные полномочия. С другой стороны субъектом выступают граждане, государственные и негосударственные организации. Отношения между государственными органами с одной стороны и физическими или юридическими лицами с другой, урегулированные нормами права, именуются управленческими.

Как видно, в  целом, управление земельным фондом подразделяется на общее и ведомственное (или отраслевое), которые имеют  общность задач, функций и метода воздействия.

5.2  Система органов государственного земельного управления

Систему органов  государственного земельного управления образуют органы государственной исполнительной власти, объектом управленческой деятельности которых выступают земельные  правоотношения, включая вопросы  собственности на земли, предоставление государственных земель, учет и контроль за землепользованием. Иными словами — система высших органов исполнительной власти в РФ, министерств и ведомств, в компетенцию которых входит обеспечение исполнения земельного законодательства. Могут входить также органы местного самоуправления в той степени, в которой им переданы полномочия государственного земельного управления.

Исходя из смысла Конституции РФ, государственное  земельное управление входит в совместное ведение РФ и её субъектов.

Государственное земельное управление на федеральном уровне представляет собой деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению исполнения федеральных законов, регулирующих земельные отношения.

На субъектном уровне распространяется на земли, находящиеся в пределах субъекта, а также на земли, приобретенные на территории др. субъектов.

На третьем, низовом уровне вертикали государственного земельного управления находится местное  самоуправление. Занимает оно это  место только в том случае, когда  соответствующие полномочия и функции государственного земельного управления ему переданы.

Управленческие  полномочия местных органов самоуправления распространяются на земельные участки  в пределах муниципальных образований, а также на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности за пределами границ муниципальных образований.

5.3  Функции государственного земельного управления

Функции государственного земельного управления — виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства. Основными функциями являются:

• нормативно-правовое регулирование;
• предоставление и прекращение прав на земельные участки;
• землеустройство;
• территориальное планирование и зонирование;
• учет земель и ведение государственного земельного кадастра;
• регистрация прав на земельные участки;
• контроль за использованием и охраной земель, включая мониторинг земель.

Для реализации государством своих правомочий по государственному регулированию необходимо обратиться, прежде всего, к правовому режиму земель.

Как уже указывалось  выше, все земли подразделяются на категории в зависимости от целевого назначения. В качестве дополнительного  необходимого отличительного признака проводится зонирование земель. Зонирование  различается на территориальное (как правило, в границах земель населенных пунктов). Соответственно Земельным кодексом РФ, иными кодексами и федеральными законами определяются те категории земель, которые должны находиться исключительно в собственности государства (РФ, субъектов РФ), муниципальных образований. К таковым относят, прежде всего, практически все земли лесного фонда, земли водного фонда (за исключением обособленных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности, особо ценные и охраняемые земли (военного назначения, памятники природы, заповедники и т.д.).

Управление  земельным фондом на таких территориях  осуществляется федеральными органами исполнительной власти, соответственно органами исполнительной власти субъектов  РФ или муниципальными образованиями.

Оборот таких  земель возможен только с соответствующего разрешения собственника. Изменение  категории земель, а в некоторых случаях и целевого назначения возможен в исключительных случаях на основании распорядительного акта (например, распоряжения Правительства Российской Федерации).

Особо хочется  отметить функцию, которая связана  с изъятием земельных участков для  государственных или муниципальных  нужд.

Ст. 49 ЗК РФ предусматривает, что такая процедура осуществляется в исключительных случаях. К таковым относятся случаи, связанные с:

• выполнением международных обязательств Российской Федерации;
• размещением определенных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
• иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях (яркий пример — строительство олимпийских объектов в г. Сочи).