Законодательный процесс: понятие, сущность, основные стадии (на примере РФ)

При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст. 105 Конституции РФ). Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

В случаях, если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение пяти дней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования (ч.1 ст. 107 Конституции).

Принятый Государственной Думой федеральный закон в соответствии с ч.3 ст. 105 Конституции РФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. (Установив последовательное принятие законопроекта обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народы и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов).

Поступивший из нижней палаты федеральный закон регистрируется в верхней палате российского парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации¹⁰.

Председатель Совета Федерации или, по его поручению, заместитель Председателя СФ определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах и при наличии замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный комитет. Рассматривая закон, комитет большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета решает одобрить и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может в течение 14 дней рассматривать принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от возможности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Далее СФ сам решает, рассматривать или нет поступивший закон по существу на своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст. 105 Конституции РФ.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Думы закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в СФ (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции, фиксирующей исключение из этого правила (вытекает из ч.4 ст. 105), обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации:

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира¹¹.

Однако на практике в связи с трудностями созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто «не укладывался» в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли этот срок, установленный ч.1 ст. 105 Конституции для рассмотрения и одобрения федеральных законов в верхней палате, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции. Был направлен соответствующий запрос в Конституционный Суд. И согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., объясняющему этот пункт Основного Закона, конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало¹². Начав рассмотрение закона в этот срок, СФ обязан путем голосования принять решение об одобрении или отклонении закона. При этом истечение срока не освобождает верхнюю палату от данной обязанности: недорассмотренный закон не подлежит подписанию главой государства. И в том случае, если этот закон подпадает под ст. 106 Конституции РФ и его рассмотрение не было завершено в указанный срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании СФ и завершено принятием решения.

Рассмотрение закона в Совете Федерации начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом, и депутаты обсуждают данный закон. По результатам обсуждения СФ может одобрить или отклонить его. Постановление СФ об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Началом рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в СФ, считается принятие палатой решения о включении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня заседания СФ.

По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление верхней палаты об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.

По результатам рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в СФ, депутаты голосуют за одобрение или отклонение федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса СФ вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от присутствующих на заседании членов палаты. Если это решение не прошло, то председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае если рассмотрение закона, подлежащего обязательному рассмотрению верхней палатой, было перенесено на следующее заседание, то на этом заседании должно быть принято решение об одобрении или отклонении данного федерального закона. Если закон не является обязательным для рассмотрения, то решение по нему должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного документа, по которым необходимо преодолеть разногласия между обеими палатами, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Постановление СФ об отклонении закона в 5-дневный срок направляется в Государственную Думу. Одобренный верхней палатой закон вместе с текстом постановления в 5-дневный же срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в СФ и не рассмотренный палатой в 14-днсвный срок, на пятнадцатый день со дня поступления его из Думы направляется главе государства для тех же предусмотренных Конституцией действий, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.

Если при повторном рассмотрении нижней палатой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, она принимает его с учетом всех предложений СФ, соответствующий комитет верхней палаты подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении закона без обсуждений.

Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый нижней палатой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатывает предложения, оформляемые протоколом. Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, то он вносится в Думу. При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения согласительной комиссии: никакие другие поправки и предложения, выходящие за рамки разногласий, не подлежат обсуждению. Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет нижнюю палату, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы отдало за него свои голоса.

Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий данным составом согласительной комиссии, закон передается на рассмотрение обеих палат. Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу¹³.

По результатам работы согласительной комиссии Совет Государственной Думы включает федеральный закон в календарь рассмотрения вопросов для повторного рассмотрения закона нижней палатой. На этой стадии обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе комиссии. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Дума может предложить продолжить ее работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления комиссией новых предложений в течение 10 дней. Ее новые предложения рассматриваются Думой.

Нижняя палата принимает решения по каждому предложению согласительной комиссии отдельно большинством голосов от общею числа депутатов палаты. Федеральный закон в редакции, учитывающей одобренные Думой предложения согласительной комиссии, направляется Председателем нижней палаты в Совет Федерации.

Если при повторном рассмотрении федеральною закона, отклоненного верхней палатой, ГД не приняла предложений согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением СФ об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Согласно Конституции РФ, если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон.

Законы, возвращенные главой государства для повторного рассмотрения, направляются Советом Государственной Думы на заключение соответствующего комитета или специально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или комиссия может рекомендовать Думе одобрить закон в ранее принятой редакции, одобрить его в редакции, предложенной Президентом, согласиться с отдельными изменениями или же согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о повторном рассмотрении закона включается в повестку дня заседания нижней палаты в первоочередном порядке.

Закон считается принятым, если за него отдали свои голоса более 2/3 депутатов. В случае если первые два решения не приняты, то проходит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом. Считается, что решение по отдельному предложению принято, если 2/3 от общего числа представителей нижней палаты проголосовали за него. Если при повторном рассмотрении Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок ею рассмотрения в СФ такой же, как при первоначальном его рассмотрении этой палатой¹⁴.

Если при повторном рассмотрении закон, отклоненный Президентом, одобрен Думой в ранее принятой редакции, то комитет Совета Федерации, который давал заключение но закону, рассматривает послание главы РФ и высказанные им замечания, а также текст федерального закона, одобренного нижней палатой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и принимает по нему заключение. С этого начинается процедура преодоления президентского вето в верхней палате, которое в нашей стране не является абсолютным и может быть преодолено.

При повторном рассмотрении федерального закона верхняя палата вправе не обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее принятой редакции закона, либо открыть обсуждение по заключению комитета по этому закону. При повторном рассмотрении СФ федерального закона считается, что он прошел в верхней палате, если решение об этом было принято большинством не менее чем 2/3 от общего числа голосов членов палаты.

Постановление СФ об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение пяти дней направляется главе государства. Позже Президенту направляется сам одобренный СФ закон для подписания и обнародования. Глава государства обязан, согласно ч.3 ст. 107 Конституции, сделать это в 7-дневный срок.

Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом РФ, основанное на мировом опыте взаимоотношения парламента и главы государства в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса. Последняя стадия принятия федерального закона - это его обнародование и вступление в силу. Порядок этой части законодательного процесса регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Федерального собрания» от 14 июня 1994 г. В соответствии с ним на территории России применяются только те вышеназванные в законе документы, которые официально опубликованы¹⁵.

В случае одобрения верхней палатой федерального закона, принятого нижней палатой, он в течение 5 дней направляется Президенту для промульгации. Если же принятый Думой закон не был рассмотрен СФ, то по истечении 14 дней с момента его направления в верхнюю палату Дума направляет его Президенту для тех же действий. После подписания его главой государства закон должен быть в течение 7 дней опубликован в установленном порядке. Официальным считается его опубликование в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете». При публикации закона в этих изданиях указывается его полное наименование, дается его полный текст, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом.