Развитие внутреннего туризма в России

      Не  стоит упускать из виду и действие международных норм. Так, нормы национального законодательства о туристской деятельности тесно переплетаются с правовыми нормами, регулирующими вопросы миграционной политики, въезда и выезда субъектов, а также вопросы правового положения иностранных граждан. В связи с этим как законодатель, так и государство должны обеспечивать соответствующее равновесие интересов всех заинтересованных субъектов. Об актуальности данного направления свидетельствуют ежегодно проводимые научно-практические конференции в области туризма. Но результат таких конференций пока отражается лишь в программах и концепциях развития туризма в России.

      Перечень  законодательных актов в сфере  туристской деятельности велик и, казалось бы, должен регулировать как общие, так и детальные положения, однако до сих пор нет ясности в терминологии, отмечаются некоторые законодательные противоречия, на которые просто нельзя не обратить должного внимания. Например, не урегулирован вопрос соотношения понятий "туристический" и "туристский". К примеру, Гражданский кодекс РФ употребляет термин "туристические" услуги, а Закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и стандарты в области туризма делают акцент на использование термина "туристские", правовая природа договора на оказание туристских услуг остается не до конца выясненной и спорной в цивилистической доктрине.

      Конституция РФ, являясь базой всего законодательства в области туризма и актом, обладающим высшей юридической силой, которому должны соответствовать все принимаемые нормативно-правовые акты, не содержит в своем контексте термин "туризм", она формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования. Поэтому из конституционных положений возможно извлечь лишь толкование предоставляемых прав и гарантий и привести их во взаимодействие с туристской деятельностью. Так, основными из них являются:¹⁷

      - свободная экономическая деятельность  организаций и предпринимателей, обеспечивающая существование современного  туристского рынка, целью которого  является удовлетворение возрастающих  потребностей туристов в путешествиях и отдыхе;

      - обеспечение покровительства и  защиты государством своих граждан;  свобода передвижения граждан  как на территории Российской  Федерации, так и за ее пределами  путем реализации права на  отдых;

      - качество окружающей среды и  информация о ее состоянии как неотъемлемое условие самого туризма.

      Как известно, туристская деятельность всецело  посвящена сфере услуг. Поскольку  такая деятельность заключается  в оказании соответствующих услуг  гражданам на договорной основе, поэтому  на нее распространяются действие общих и специальных норм гражданского законодательства. Услуги рассматриваются в Гражданском кодексе РФ как один из объектов гражданских правоотношений. Туристические услуги конкретно названы в числе иных, предусмотренных положениями института возмездного оказания услуг.

      Для сферы туризма нужен был нормативно-правовой акт, который бы исключил бы стихийное  нормотворчество и направил работу всех действующих отечественных  и иностранных туристских фирм в  единое правовое русло, где наряду с нормами гражданского права действуют специальные нормы, регулирующие туристскую деятельность. Таким государственным актом мог быть лишь федеральный закон о туризме.

      Формирование  законодательной базы о туристской деятельности было начато с принятия Указа Президента РФ от 24 апреля 1994 г. "О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма", где впервые была поставлена задача перед государством о поддержке развития туризма. Следующим этапом формирования становится одобрение Концепции реорганизации и развития туризма в Российской Федерации Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. "О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации". Концепция определила включение туристской деятельности в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики и создание нормативно-правовой базы развития туризма, с упором на мировой опыт и правоприменительную практику. С учетом этой Концепции была разработана и утверждена постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. Федеральная целевая программа "Развитие туризма в Российской Федерации". Указанная программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определив основные направления туристской отрасли в России. Перечисленные акты были положены в основу ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

      Впервые туристскую деятельность регулирует правовой акт, который образует стержень правовой системы туристской отрасли - Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о туризме). Названный Закон определяет принципы государственной политики, регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок использования туристских ресурсов Российской Федерации.

      Как и любой нормативный акт, Закон  о туризме имеет свой понятийный аппарат, в содержание которого входят основные понятия и термины, позволяющие адекватно толковать данную область. Но дело в том, что ряд дефиниций, применяемых в сфере туризма, в юридической литературе не имеет целостного подхода.

      Закон о туризме дает легальное определение понятию "туризм" и определяет его как временный выезд или путешествие граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране или за рубежом.

      Таким образом, можно выделить следующие  признаки, характеризующие понятие "туризм":¹⁸

      - наличие особого субъекта, совершающего  выезд или путешествие;

      - временный выезд или путешествие  с места постоянного жительства;

      - соответствующие цели выезда  или путешествия в зависимости  от вида туризма;

      - наличие свободного времени;

      - запрет на осуществление любой деятельности, связанной с получением доходов во время выездов или путешествий.

      Необходимо  отметить, что такое понятие неоднозначно толкуется исследователями-теоретиками, практиками и самими представителями  туристских организаций. Для того чтобы прийти к единому мнению в правопонимании данного термина, нужно учитывать и его экономическую сторону, которая делает свой акцент на получение доходов и осуществление деятельности, так как туризм все-таки характеризуется сложностью как социально-экономического, так и правового аспекта. В связи с этим термин "туризм" должен быть расширен спецификой данного понятия как вида отдыха для туриста-потребителя, как вида предоставления соответствующих услуг и как вида осуществляемой деятельности.

      Понятие туристской деятельности по-разному раскрывается в юридической литературе и может подразумевать либо деятельность государства по содействию в реализации основных конституционных прав граждан на отдых, либо деятельность туристских организаций по предоставлению своих услуг, либо непосредственно деятельность по определению своего досуга самими туристами.

      Закон о туризме определяет туристскую деятельность как туроператорскую  и турагентскую деятельность, а также  иную деятельность по организации путешествий.

      Туроператорская деятельность определена как деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, которая осуществляется туроператором. А турагентская деятельность, направленная на продвижение и реализацию туристского продукта, осуществляется турагентом.

      Вообще, понятие "деятельность" подразумевает  общественную практику людей, которая  зависит в первую очередь от их образа жизни и многообразия действий. Таким образом, можно допустить, что туристская деятельность предполагает осуществление профессиональной практики, направленной на оказание туристских услуг или организацию каких-либо выездов или путешествий. Туристскую деятельность регулирует гражданское законодательство как вид предпринимательской деятельности. Во-первых, она является самостоятельной; во-вторых, осуществляется на свой риск; в-третьих, направлена на получение прибыли; в-четвертых, подразумевает оказание услуг и, в-пятых, осуществляется специальным субъектом. И все эти признаки подпадают под действие ст. 2 Гражданского кодекса РФ, предъявляющей требования к предпринимательской деятельности.

      Закон о туризме регулирует правовое положение основных субъектов туристской деятельности.

      Во-первых, определяет он как лиц, совершающих  поездки в нашей стране или  за рубежом в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от определенных источников. Следует отметить, что действующее законодательство предусматривает некоторые условия, в числе которых можно отметить срок пребывания туриста в стране временного пребывания не более шести месяцев, при этом цель поездки не сопровождается занятием какой-либо оплачиваемой деятельностью. Кроме туристов Закон упоминает экскурсантов - лиц, посещающих страну или место временного пребывания в познавательных целях на период менее 24 часов без ночевки в стране или месте временного пребывания и использующих услуги экскурсовода (гида), гида-переводчика. Законодатель ввел новую дефиницию для разграничения двух на первый взгляд одинаковых субъектов - туриста и экскурсанта.

      Во-вторых, Закон регулирует функционирование туристской индустрии, представленной совокупностью гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, общественного питания, средств развлечения, познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а также операторов туристских информационных систем и организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников. В данном случае речь идет о такой категории исполнителей услуг, на плечи которых ложится практически весь объем работы по обеспечению качества туристской услуги (питание, экскурсии, перевозка, гостиница и пр.).

      В-третьих, Закон регулирует деятельность туроператоров и турагентов. Главное отличие турагентов от туроператоров в том, что первые не формируют туристские продукты, а занимаются лишь их продвижением и реализацией.

      В-четвертых, закон регулирует практику экскурсоводов (гидов), являющихся профессионально  подготовленными лицами. Они осуществляют деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране или месте временного пребывания. Гиды-переводчики, являющиеся профессионально подготовленными лицами, свободно владеют иностранным языком, знание которого необходимо для перевода и осуществления деятельности по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа. Инструкторы-проводники являются профессионально подготовленными лицами, сопровождающими туристов и обеспечивающими их безопасность при прохождении туристских маршрутов.

      Основу  всего туризма и туристской деятельности составляют природные, исторические, социально-культурные объекты, которые включают объекты  туристского показа, а также объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию физических сил. Данные объекты законодатель объединяет в общее название "туристские ресурсы", определяя их как национальное достояние, которое подлежит рациональному использованию, охране и защите со стороны государства с помощью установления ответственности (административной, гражданско-правовой и уголовной), предусмотренной действующим законодательством за нанесение ущерба.

      В настоящее время можно выделить следующие тенденции состояния правового регулирования сферы туризма:¹⁹