Контрольно наглядова діяльність за дотриманням законодавства про працю)

        Загальний характер контрольно-наглядової діяльності зумовлений, насамперед, наявністю для будь-якого  виду державної діяльності управлінських  аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінський аспект є  переважаючим, тобто є метою цієї реалізації, то досягнення реалізації законодавчої і судової влади – законотворчість і здійснення правосуддя – також неможливе без управління. Iншими словами, управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і, відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінської діяльності, також є для них загальною.

        В юридичній літературі визначаються зміст і значення контрольно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах.

        Як уявляється, контрольно-наглядову  діяльність можна характеризувати або з управлінської, або з юридичної точок зору. У першому випадку йдеться про функцію управління, стадію управлінського циклу, реалізацію принципу „зворотного зв’язку” в управлінні. У другому – про засіб забезпечення законності в реалізації виконавчої влади .

        Відомо, що контроль є однією із найважливіших функцій  держави. Його зміст полягає у  спостереженні за законністю і доцільністю  діяльності, наданні їй оцінки з  правових, наукових, соціально-політичних, організаційно-технічних та інших позицій. Але в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, підприємств, організацій, їх захисту від надмірної державної опіки контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються правовими актами, які надають їм можливість здійснювати тільки нагляд. А коли між перевіряючими і тими, кого перевіряють, немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду є необхідним для запобігання втручання в оперативну діяльність суб’єктів, які не несуть відповідальність за її наслідки .

        Безумовно, контроль та нагляд – основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. На думку дисертанта, це – подібні види державної діяльності, хоча між ними є певні суттєві  відмінності, про що мова буде йти  нижче. Відзначимо лише те, що зміст терміна „контроль” у тлумачних словниках розкривається за допомогою терміна „нагляд”. I навпаки, ми можемо спостерігати, як при розкритті змісту терміна „нагляд” вживається термін „контроль”. Так, в етимологічному словнику української мови „контроль, контролер, контролювати” – це „запозичення з французької мови; фр. controle є результатом спрощення давнішнього contrerole, букв. „зворотний, протилежний, подвійний рахунок”, утвореного з префікса contre – „проти” та іменника role „список, перелік, реєстр” . На відміну від терміна „нагляд”, значення якого найчастіше у словниках не розкривається , термін „контроль” як у словниках російської, так і української мови, завжди фігурує і має однакову інтерпретацію.

        Порівняльно-узагальнюючий  підхід до зазначених тлумачень свідчить, що „контроль” – це: 1) перевірка, облік діяльності кого-, чого-небудь, нагляд за кимось, чимось; 2) установа або організація, що здійснює нагляд за ким-, чим-небудь або перевіряє його; 3) люди, які здійснюють перевірку; контролери. „Наглядом” є „дія за ким-, чим-небудь для контролю, забезпечення порядку і т. ін. ”. Отже, зміст терміна „контроль” розкривається за допомогою терміна „нагляд”, і, в свою чергу, при розкритті змісту терміна „нагляд” найчастіше вживається термін „контроль”. У звичайному розумінні значення слів „нагляд” і „контроль” однакове: це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким-небудь (або чим-небудь), за дотриманням якихось правил. У них єдина мета – забезпечення законності та дисципліни. Більше того, як контроль, так і нагляд здійснюються переважно у формі перевірки. Контролюючі і наглядові органи мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об’єкти, давати тим, кого перевіряють, обов’язкові до виконання вказівки.

        Аналіз юридичної  літератури дозволяє зробити висновок, що принципове розмежування між поняттями  „контроль” та „нагляд” у контексті  державно-правової діяльності вчені-юристи зазвичай не проводять або не акцентують на цьому особливої уваги. Приміром, у колективній науковій праці „Теорія юридичного процесу” характеристика такої вимоги підтримки режиму законності як „забезпечення систематичного і постійного нагляду (контролю)” щодо діяльності державних органів та посадових осіб доповнюється розглядом умов ефективності цієї вимоги і говориться про суб’єктів, які здійснюють нагляд і контроль, про зміст контрольно-наглядової діяльності як діяльності, у якій є „суб’єкт, що наглядає, і суб’єкт піднаглядний” . У Великому юридичному словнику „нагляд” визначається як „контроль, що здійснюється”, вказується на існування „судового нагляду”, але пишеться, що судову владу характеризує наявність „контрольних повноважень. Серед державних органів, що здійснюють конституційний контроль, є, зокрема, „спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду” .Проте варто зазначити, що в юридичній літературі наголошується також і на відмінності термінів „контроль” та „нагляд”, хоча спостерігається наявність внутрішнього протиріччя у коментарях тих науковців, які вказують на відмінність зазначених термінів. Так, існує точка зору, що „залежно від обсягу контролю розрізнюють власне контроль, у процесі котрого перевіряється законність і доцільність діяльності, і нагляд, котрий обмежується тільки перевіркою законності, при цьому втручання в оперативно-господарчу діяльність піднаглядного об’єкта не є допустимим” , тобто нагляд – діяльність лише щодо „забезпечення законності”.

        Слід відзначити і те, що на законодавчому рівні, на відміну від теоретичних праць, поняття контролю та нагляду найчастіше не розмежовуються. Аналіз чинного законодавства, на перший погляд, показує, що загальногалузевої синонімії не існує, оскільки законодавство дає підстави у певних випадках розрізняти контрольні та наглядові органи, наприклад, за таким критерієм як спосіб ініціювання їх діяльності. У Законі України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” у ст. 39 розділу п’ятого „Державний санітарно-епідеміологічний нагляд” зазначається, що „державний санітарно-епідеміологічний нагляд – це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров’я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників” [40]. У Законі України „Про метрологію та метрологічну діяльність” [41] в одному із його розділів „Державний метрологічний контроль і нагляд” відсутнє розмежування понять „контролю” і „нагляду”. Декрет Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року „Про державний пробірний нагляд” було замінено Законом України від 18 листопада 1997 року „Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними”, у якому „органи державного пробірного нагляду” вже мають назву „органи державного пробірного контролю” .

        Отже, законодавець ці терміни принципово не розрізняє, що можна оцінювати як певну тенденцію у сучасній нормотворчості української держави. Аналогічне поєднання понять „нагляду” і „контролю” має місце в більшості нормативних актів. Проте і юридична наука з її висновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не дає підстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність чи несинонімічність, що було з’ясовано вище.

        До речі, такий  стан справ властивий не лише українському законодавству. В Україні серед  державних органів є: 1) такі, що мають назву, яка вказує на їх контрольну або наглядову діяльність; 2) такі, у назві яких відсутні терміни „контроль” або „нагляд”, але вони, відповідно до своєї компетенції, можуть здійснювати: а) контрольну або наглядову діяльність; б) як контрольну, так і наглядову діяльність. Проте ні назва органу („контрольний”, „наглядовий”), ні назва повноважень („контрольні”, „наглядові”) не є універсальним критерієм розрізнення „контролю” і „нагляду” як особливих видів діяльності. Зазначені назви – це тільки формальний, а не сутнісний критерій їх розрізнення, оскільки „нагляд” органів нагляду, органів з наглядовими повноваженнями законодавець нерідко характеризує з використанням терміна „контроль”.

        Отже, „нагляд” припускає  „контроль”, як і „контроль” припускає „нагляд”, що зазначено як у переважній більшості наукових праць, так і в цілому ряді нормативно-правових актів, зокрема, і законодавчого рівня. Хоча сам факт одночасного співіснування в текстах нормативно-правових актів термінів „контроль” та „нагляд” і можна розглядати як формальну підставу для їх ототожнення, але реальне здійснення цих видів діяльності в наш час дає підстави стверджувати про їх відмінності.

        Ще раз наведемо думку Д. М. Бахраха, з якою варто  цілком погодитись. Він вважає, що в  багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов’язків підприємствами та організаціями контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються – їм надається можливість здійснювати лише нагляд . Тобто, в цьому випадку підкреслюється, що наглядова діяльність порівняно з контрольною за своєю суттю є значно меншим втручанням у свободу суб’єктів, що відповідає потребам формування правової держави.

        Не заперечуючи  тісний взаємозв’язок нагляду і  контролю, все ж, на думку дисертанта, існують об’єктивні підстави для їх розмежування, про що вище йшла мова. Таке розмежування правомірне і тоді, коли законодавець для визначення назви і регулювання повноважень тих чи інших органів використовує обидва терміни. Як вірно, на думку дисертанта, зазначає В. С. Шестак, термінологічне „ім’я” явища не змінює його природу, так само як не змінює природу явища зміна „імен”, котрі його позначають . Правовий статус будь-якого державного чи громадського органу, в першу чергу, залежить від нормативно закріплених його завдань, функцій, обов’язків, прав та відповідальності, а не від того, який термін буде домінуючим в його назві – „нагляд” чи „контроль”.

        Проте варто підкреслити  інше: реально існують державні органи, які в своїй діяльності поєднують  елементи і контролю, і нагляду, у зв’язку з чим діяльність, яку вони здійснюють, називають контрольно-наглядовою. Разом з тим, як уявляється, в цій діяльності переважає все ж нагляд. Недарма подібна діяльність органів виконавчої влади одержала також назву адміністративний нагляд, про здійснення якого міліцією і піде мова у цій праці.

        Чому актуальним є розгляд саме нагляду? Побудова в Україні правової держави, перехід  на ринкові відносини, прагнення  України до вступу у Євросоюз вимагає  скорочення державного втручання в  діяльність організацій, у життя громадян, і за цих умов обсяг нагляду має постійно розширюватися за рахунок звуження обсягу контролю. Обсяг наглядової діяльності розширюється ще й тому, що в житті суспільства збільшується роль технічних засобів, різноманітних технічних правил, нагляд за дотриманням яких – важлива умова забезпечення безпеки держави та її громадян.

        Отже, враховуючи викладене, нагляд як вид державної діяльності можна визначити як сукупність безперервних дій зі спостереження за додержанням  законності у відповідних суспільних відносинах, які здійснюються компетентним на те органом із застосуванням наданих йому законом (підзаконним нормативним актом) повноважень і спрямовані на попередження, виявлення і припинення порушень, а також притягнення порушників до відповідальності.

        Нагляд здійснюється з метою: отримання об’єктивної  та достовірної інформації про стан справ на піднаглядному об’єкті  чи у певній сфері суспільних відносин; застосування заходів попередження правопорушень (в деяких випадках з  правом прямого втручання в діяльність об’єкта нагляду); надання допомоги піднаглядному об’єкту у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм; вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

        Таким чином, з одного боку, нагляд є засобом адміністративного  впливу, видом виконавчо-розпорядчої  діяльності, а з іншого – засобом  забезпечення режиму законності в державі. Нагляд забезпечує охорону відповідних  суспільних відносин і матеріальних цінностей, причому, не тільки від правопорушень, але й від об’єктивно протиправних дій та стихійних явищ. Суб’єкти наглядової діяльності зобов’язані піклуватися насамперед про те, щоб не допустити, запобігти настанню шкідливих наслідків, виявити обставини, що можуть бути їх причиною, і вжити певних заходів для усунення виявлених відхилень. Iншими словами, на першому плані – прогноз, попередження, припинення, щоб не допустити настання шкоди, а на другому – застосування каральних санкцій для загальної й індивідуальної превенції правопорушень у майбутньому. Зазначене особливо актуальне для правоохоронної діяльності міліції, адміністративний нагляд у якій займає особливі місце і роль 

2.2.  Науково-теоретичні засади за дотриманням нагляду і контролю у трудовому законодавстві

        Відповідно до ст.43 Конституції України держава  створює умови для здійснення громадянами права напрацю. Для  забезпечення реалізації цього конституційного  положення в державістворена  система спеціальних державних  органів, які здійснюють нагляд іконтроль за додержанням законодавства про працю. При цьому одним з головнихзаконодавчих принципів їх діяльності є незалежність від власника підприємства,в тому числі й у тому випадку, коли підприємство - державне.