Таможенная территория России и ее граница

    - новую роль таможенной службы - превращение ее в реально  действующий инструмент государственного регулирования внешнего торгового оборота, внешнеэкономической деятельности в целом, наполнения доходной части федерального бюджета;

• новые приоритеты таможенного дела - перенос центра тяжести его осуществления на фискально-экономические и правоохранительные, защитные составляющие;
• необходимость разработки и применения быстро выполняемых процедур таможенного оформления и контроля, максимального приближения их к участникам внешнеэкономических связей, местам интенсивной внешнеэкономической деятельности;
• задачи форсированного расширения и укрепления системы таможенных органов, усиления технической оснащенности, обеспечения их кадрами, совершенствования управления на всех уровнях таможенной системы, создания и развития объектов таможенной и так называемой околотаможенной инфраструктуры;
• задачи по обеспечению защиты экономического суверенитета и безопасности России,  установлению таможенной границы с бывшими союзными республиками.

    Новые установки сочетались с реальными  мерами развития системы таможенных органов, укрепления их кадрового состава, материально-технической базы, совершенствования организационной структуры. За короткий срок были обеспечены как динамичный количественный рост системы таможенных органов, так и глубокие качественные изменения ее состава. Особенно результативными в этом плане были 1992-1993 годы. В целом более чем в два раза увеличилось количество пограничных таможен. Это означает, что на большей части границы они были созданы заново. На одну треть выросло число внутренних таможен. Значительно разветвлённее стала структура таможен за счет пятикратного увеличения количества таможенных постов. Быстрыми темпами росло число внутренних таможенных постов. Качественно иной стала система региональных таможенных управлений. За два года было создано восемь новых таких управлений. Их сеть развивалась в соответствии со сложившимся делением страны на экономические регионы. В последующие годы новым звеном стали специализированные таможенные органы (специализированные таможенные управления на правах региональных: РТУ тылового обеспечения, РТУ капитального строительства и эксплуатации объектов таможенной инфраструктуры и другие, а также специализированные таможни и акцизные таможенные посты). Создание такой системы таможенных органов позволило за короткий срок решить задачу организации и осуществления таможенного дела на новых границах и на всей территории России. Становление и развитие единой системы таможенных органов неразрывно связаны с принятием в 1993 и 2003 годах Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и Таможенных кодексов Российской Федерации. Разработка и принятие этих актов явились важным этапом формирования основ российского таможенного законодательства в условиях перевода экономики страны на рыночные отношения. По сути дела, принятие и введение в действие закона "О таможенном тарифе" и Таможенного кодекса явились началом второго этапа становления и развития единой системы таможенных органов (середина 1993 - август 1996 гг.). Главное содержание этого этапа составили дальнейшее развитие сети таможенных органов, совершенствование их организационной структуры и аппарата управления, форсированное создание объектов таможенной инфраструктуры, обеспечивающей перестройку организации и осуществление таможенного дела на основе нового таможенного законодательства. Большое внимание обсуждению этих вопросов, анализу и обобщению опыта их решения было уделено на Всероссийском совещании руководителей таможенных органов, проходившем 8-10 февраля 1994 года в Москве. Осуществляя рекомендации совещания, ГТК России разработал "Основные направления развития таможенной службы Российской Федерации в 1994-1996 годах". Намеченные в них меры организационного обеспечения деятельности таможенной службы были направлены на повышение качественных показателей организации таможенного оформления и контроля, укрепление материально-технической базы таможенных органов. С решением этих задач связывалась реорганизация структуры таможенных органов. В частности, были созданы:

• специализированные досмотровые подразделения, отделы таможенного оформления и  контроля, отделы нетарифного и экспортного контроля, отделы контроля за доставкой товаров, отделы валютного контроля, отделы таможенных режимов и др.

    Большая организационно-структурная перестройка  была подчинена осуществлению правоохранительных функций таможенных органов, в результате чего были организованы:

• служба таможенной охраны и ее подразделения, служба собственной безопасности, отделы дознания, оперативные отделы, отделы по борьбе с таможенными правонарушениями и другие структуры. В июне 1995 года в структуре ГТК России Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил было реорганизовано в Региональное управление по борьбе с таможенными правонарушениями, созданы оперативные таможни. Формировались новые подразделения для осуществления валютного контроля, контроля таможенной стоимости, ведения таможенной статистики, отделы подготовки кадров и др. Создавались таможенные лаборатории. Определенные коррективы в систему таможенных органов, организацию и осуществление таможенного дела внесло образование Таможенного союза России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии в начале 1995 года. В связи с отменой таможенного контроля на общих с ними участках границы проводится реорганизация и упразднение действовавших здесь таможен, таможенных постов, пунктов пропуска и переходов. Открыты представительства ФТС России в Минске, Алма-Ате, Бишкеке. Качественно новые подходы к решению проблем становления и дееспособности единой системы таможенных органов связаны с разработкой по решению Правительства Российской Федерации Федеральной целевой программы развития таможенной службы России на 1996-1997 гг. и на период до 2000 года. Она утверждена 1 сентября 1996 года. Эта веха открывает третий этап эволюции единой системы таможенных органов. Его качественное своеобразие состоит в том, что центр тяжести всей работы переносится на модернизацию и обеспечение полномасштабного функционирования таможенной службы, в соответствии с потребностями перехода страны на рыночные отношения и адаптации таможенного дела к международным стандартам. Реализация этих целей включает в себя решение комплекса организационных задач: расширение и укрепление системы таможенных органов, совершенствование их организации и функционирования, качественное улучшение кадровой работы, развитие и обновление всей таможенной инфраструктуры в соответствии с требованиями современных технологий таможенного оформления и контроля и др. Описание единой системы таможенных органов включает в себя характеристику  составляющих ее подсистем, элементов, связей и отношений между ними. Важнейшей подсистемой этой системы выступает ФТС России. Согласно Положению о ФТС России, выстроена вертикаль организационно-распорядительных отношений: ФТС России решает возложенные на него задачи непосредственно и через другие подчиненные ему подсистемы - региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, таможенные лаборатории, подведомственные ему учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, вычислительные центры и другие предприятия и организации. Среди его многочисленных задач одной из основных является организация и совершенствование таможенного дела в стране, непосредственное руководство им. ФТС России наделён полномочиями на создание, реорганизацию и ликвидацию региональных таможенных управлений, специализированных таможенных управлений на правах РТУ и таможен, а также входящих в его систему предприятий, учреждений и организаций. ФТС России издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными и иными государственными органами страны, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. Поэтому попытки уклонения любого юридического или физического лица от выполнения указаний ФТС России по таможенному делу при осуществлении внешнеэкономических связей являются незаконными. Неотъемлемым компонентом подсистемы единой системы таможенных органов стали региональные таможенные управления (РТУ). Они заняли в системе организации и управления нишу между ФТС России и таможней. Деятельность РТУ отвечает объективным потребностям:
• обеспечения неразрывного единства развития внешнеэкономических связей и организации таможенного дела на региональном уровне; делегирования полномочий высшего органа управления нижестоящему в целях приближения оперативного управления к таможням и их подразделениям; создания условий, позволяющих ФТС России строить свою работу на основе анализа и прогнозирования, стратегического планирования, реализации программ развития таможенной службы и таможенного дела, а также освободиться от ряда текущих малозначительных дел. РТУ осуществляет реализацию таможенной политики на территории подведомственного региона деятельности под непосредственным руководством ФТС России. Таможенные органы, расположенные на этой территории (за исключением тех, которые непосредственно подчинены ФТС России), находятся в непосредственном подчинении РТУ, а нижестоящие организации, входящие в систему ФТС России, - находятся в оперативном подчинении РТУ. Оно осуществляет координацию деятельности этих организаций и контроль за ней, обеспечивает взаимодействие с другими таможенными органами и организациями таможенной системы России, а также с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, юридическими и физическими лицами - участниками ВЭД. Всего же в Общем положении о РТУ зафиксировано свыше 100 основных его функций. Они отражают работу по всему широкому спектру направлений таможенного дела, функционирования таможенных органов и организаций, соблюдения таможенного законодательства и таможенных правил, обеспечения жизнедеятельности таможенных сотрудников на территориях подведомственного региона.

    Для реализации своих функций РТУ  предоставлены соответствующие полномочия. В частности, РТУ имеет право:

• создавать, реорганизовывать и ликвидировать таможенные посты без статуса юридического лица; вносить в ФТС России предложения о создании, реорганизации и ликвидации в регионе действия таможен, таможенных постов, а также организаций системы ФТС России; издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, которые обязательны для исполнения нижестоящими таможенными органами; вносить в ФТС России предложения об издании, изменении, дополнении или отмене нормативных и иных актов ФТС России, о совершенствовании законодательства Российской Федерации, правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации о таможенном деле. Проблема совершенствования деятельности регионального таможенного управления является одной из ключевых в развитии единой системы таможенных органов. Базовым звеном, подсистемой единой системы таможенных органов является таможня и ее основные подразделения. Именно здесь сосредоточен центр тяжести работ по реализации задач и функций таможенной службы. Таможни и их подразделения создаются, как правило, по территориальному принципу, т.е. осуществляют свою деятельность на территории подведомственного региона, которая определяется ФТС России. В соответствии с этим принципом участник ВЭД должен произвести оформление товаров и другие таможенные формальности в той таможне, на подведомственной территории которой зарегистрирован его юридический адрес. Это дает возможность таможенным органам иметь необходимую информацию об участниках внешнеэкономической деятельности, хорошо знать друг друга и заинтересованно взаимодействовать. Согласно программе модернизации таможенной службы, в зоне деятельности таможни создаются центры таможенного оформления, осуществляющие все операции, связанные с оформлением товаров, прибывающих по железнодорожным и автогрузовым путям, а также личного автотранспорта физических лиц и отдельно следующего багажа. В этих службах получатели и отправители грузов не будут иметь прямого контакта с конкретным таможенным работником, т. е. вводятся общепринятые в мировой практике правила и технологии таможенного оформления товаров, создающие гарантии его достоверности и оперативности. Территориальный принцип организации и функционирования таможен определяет универсальный, комплексный характер их деятельности. Однако территориальный принцип организации не исключает специализации отдельных таможен, их подразделений на выполнении специфических, наиболее сложных видов деятельности, осуществлении таможенного дела при особых обстоятельствах. Так, создание Энергетической таможни позволило повысить эффективность таможенного контроля за перемещением энергоносителей через таможенную границу. В связи с возрастанием объема работ по таможенному оформлению и контролю подакцизных товаров в Московском регионе создана Акцизная таможня. Весьма актуальной является задача создания таможен и таможенных постов, специализирующихся в области контроля за перемещением специфических товаров (делящихся и радиоактивных материалов, алмазов и драгоценных металлов). Общее положение о таможне Российской Федерации устанавливает, что она действует под общим руководством ФТС России. Вместе с тем большая часть таможен находится в непосредственном подчинении РТУ. Лишь отдельные таможни в силу специфики их работы непосредственно подчинены ФТС России. В непосредственном подчинении таможен находятся таможенные посты, расположенные на территории подведомственного региона. Исключение составляют те из них, которые непосредственно подчинены вышестоящим таможенным органам. В зависимости от территориального размещения таможен и таможенных постов они подразделяются на пограничные и внутренние. Это связано как с маршрутами перемещения товаров, движения пассажиропотоков, так и с местами концентрации участников внешнеэкономической деятельности. К пограничным относятся таможни или их подразделения, расположенные в местах пересечения транспортными магистралями границы государства, а также в аэропортах, морских и речных портах. К ним относятся и пункты пропуска (перехода) всех видов автотранспорта через границу страны. Преимущественно они фиксируют прохождение товаров через границу и сообщают об этом во внутреннюю таможню, осуществляют таможенный контроль пассажиропотоков. К внутренним относятся таможни и их подразделения, расположенные в местах концентрации участников внешнеэкономической деятельности (получателей и отправителей грузов) на таможенной территории страны. Они осуществляют таможенное оформление товаров и контроль за их доставкой, сборы таможенных платежей и другие таможенные процедуры непосредственно на местах. Такие таможенные структуры создаются при крупных железнодорожных узлах, промышленных и добывающих предприятиях, в административно-территориальных центрах. Указанная дифференциация в организации и функционировании таможен, их подразделений имеет свои преимущества и, вместе с тем, обусловливает ряд проблем организационного и управленческого характера. С одной стороны, она позволила разгрузить пограничные таможни и таможенные посты от больших объемов работ по таможенному оформлению товаров и ускорить их перемещение через таможенную границу. Но, с другой стороны, при этом возникли проблемы доставки товаров во внутренние таможни назначения, применения режима таможенного транзита.

    В комплексе путей и средств  решения этих проблем важнейшими являются:

    совершенствование организационных и управленческих механизмов взаимодействия таможенных органов по всему маршруту движения товаров; совместная организация и проведение контрольно-ревизионной, профилактической работы таможенными органами и участниками внешнеэкономических связей, розыскных мероприятий в отношении грузов, не доставленных в таможни назначения. Первостепенной задачей таможни является непосредственное осуществление таможенного дела на подведомственной территории. В соответствии с этой и многими другими задачами, возложенными на таможню, она выполняет сложные и многообразные функции. Общее положение о таможне Российской Федерации фиксирует свыше шестидесяти функций. В круг функций таможни входят:

• обеспечение правильного применения в подведомственном регионе таможенных режимов при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу государства и при ведении экономической деятельности на ее таможенной территории; осуществление таможенного оформления и контроля, в том числе контроля за доставкой товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, и документов на них в места, определяемые таможенными органами. Многочисленные обязанности связаны с начислением таможенных пошлин, налогов, иных таможенных платежей, обеспечением полноты их взимания и своевременного перечисления в федеральный бюджет. Для реализации своих функций таможня наделена широкими полномочиями: издавать в пределах своей компетенции ненормативные правовые акты; производить таможенный досмотр и таможенный контроль в иных формах, использовать при этом все или только достаточные его формы; осуществлять таможенный контроль после выпуска товаров и транспортных средств и проверять экономическую деятельность участников внешнеэкономических связей; привлекать к ответственности нарушителей таможенных правил. Таможня определяет места расположения своих структурных подразделений, таможенных постов, деятельность которых она организует. Таможенный кодекс Российской Федерации закрепил самостоятельное место таможенного поста в единой системе таможенных органов. Таможенный пост - это линейное подразделение, с которого начинается осуществление таможенного дела по всей технологической цепи. Типология таможенных постов многообразна. Их можно классифицировать по признаку непосредственного подчинения либо таможне, либо региональному таможенному управлению, либо ФТС России. Таможенные посты различаются по своему статусу, так как решением ФТС России таможенному посту может быть предоставлен статус юридического лица. Соответственно такой пост наделяется большими обязанностями и полномочиями по сравнению с тем, который не имеет этого статуса. По решению ФТС России создаются специализированные таможенные посты, деятельность которых имеет специфические особенности. Как уже отмечалось, по месту расположения таможенные посты подразделяются на внутренние и пограничные. Важнейшим направлением организации сети таможенных постов является их создание непосредственно на крупных промышленных объектах, в местах сосредоточения производителей, отправителей и получателей грузов, участников экспортно-импортных операций. Акцизный таможенный пост входит в структуру РТУ и непосредственно подчиняется ему, осуществляет свою деятельность в его регионе. В Положении об акцизном таможенном посте определены задачи, функции, права и порядок организации работы этого органа. Главное его назначение - обеспечение выполнения правил ввоза и реализации на таможенной территории России подакцизных товаров, подлежащих маркировке марками акцизного сбора и специальными марками. Акцизный пост осуществляет контроль за выполнением импортерами этих правил, включая таможенное оформление и таможенный контроль маркировки товаров, взимание таможенных платежей за ввоз этих товаров, а также контроль за своевременным и полным поступлением денежных средств, подлежащих перечислению в доход федерального бюджета.

    Таким образом, сложившаяся единая система  таможенных органов обеспечивает распределение её общих полномочий и функций по организации и осуществлению таможенного дела между таможенными органами сверху донизу, позволяет упорядочить построение и функционирование каждого таможенного органа, организовать эффективное управление системой в целом и отдельными ее подсистемами на всех уровнях. 

    Литература 

1. Таможенный  кодекс Российской Федерации. - М., 2003.
2. Основы таможенного дела: Учебник. - М.: Экономика, 1998.
3. Лозпент Л.А. Программа ВТО по реформированию и модернизации таможенных служб // Теория, методология и практика таможенного дела / Под ред. Н.М. Блинова. - М.: РИО РТА, 1996.
4. Блинов Н.М., Крашенинников В.М., Есипов В.М. Финансовое расследование: причины, методы анализа, практика: Учебное пособие. - М.: РИО РТА, 1997.
5. Блинов Н.М., Городецкий А.С. Экономическая безопасность и политика реформ // Теория, методология и практика таможенного дела. - М.: РИО РТА, 1996.
6. Яцушко А.Н. Теоретические и методологические вопросы обеспечения экономической безопасности России и роль таможенных органов в решении этой задачи // Экономическая безопасность страны: таможенные методы и средства ее обеспечения: Тезисы докладов науч. практ. конференции. - М.: РИО РТА, 1995.
7. Яцушко АН. Об обеспечении системного подхода к модернизации таможенной службы России и ее деятельности // Проблемы теории и практики таможенного дела: Сб. науч. трудов, в 2 ч. 4.2/Под науч. ред. Н.М. Блинова. - М.: РИО РТА, 1997.
8. Кисловский ЮГ. Контрабанда. - М., 1996.
9. Кухаренко В.Б. Управление модернизацией таможенной службы. - М.: РИО РТА, 1998.
10. Кисловский Ю.Г. История таможни государства российского. - М, 1995.

    Усилия  институтов государственного управления в ходе экономической реформы были нацелены в основном на проведение рыночной макроэкономической политики. В этой области к настоящему времени достигнуты определенные успехи: проведена либерализация экономики, осуществлена приватизация объектов государственной собственности, подавлена инфляция, стабилизировался обменный курс рубля, снижаются процентные ставки за пользование финансовыми ресурсами. Однако создание макроэкономических условий экономического роста само по себе не способно переломить негативные тенденции экономического спада и сформировать реальные предпосылки для преодоления промышленного кризиса. Недостаточное внимание государственных органов к проведению активной микроэкономической политики не позволило максимально реализовать потенциал экономической реформы и наладить эффективное функционирование рыночного механизма. С достижением финансовой стабилизации и высокой степени либерализации экономики одним из основных препятствий на пути к экономическому росту становится медленный процесс преобразований на уровне предприятий.