Характер и направленность таможенной политики Советского государства

   12 декабря  1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Та­моженный устав СССР, явившийся первым кодифицирован­ным союзным актом по таможенному делу. Именно Устав, а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ, законодательно закрепили систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х годов. Согласно ст. 1 Устава таможенным делом на всей территории Союза ССР управлял НКВТ, который осуществлял свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, состоящий при НКВТ Таможенно-тарифный комитет и через иные учреждения. За деятель­ностью таможенных учреждений на местах наблюдали упол­номоченные НКВТ при СНК союзных республик, в компе­тенцию которых входило: наблюдение за выполнением тамо­женными учреждениями в пределах союзной республики законов и распоряжений центральных союзных органов по таможенной части; ревизия таможенных учреждений; рас­смотрение конфликтов между таможенными учреждениями и местными органами власти; разработка мероприятий по борьбе с контрабандой.

   Главное таможенное управление разрабатывало  планы всех таможенных мероприятий  общего характера, инструк­ции и разъяснения к ним, а также организовывала и руково­дило борьбой с контрабандой на территории СССР. ГТУ под­разделялось на отделы: административно-хозяйственный, тарифный, оперативно-судебный, по борьбе с контрабандой, сметно-расчетный, статистический и инспекторскую часть. Анализ структуры ГТУ показывает, что в то время право­охранительная деятельность составляла незначительную часть деятельности Управления; ею занимался только один отдел по борьбе с контрабандой, а все остальные отделы замыка­лись на тарифно-пошлинной и фискальной деятельности.

   Таможенный  устав предусматривал возможность  созда­ния отделений ГТУ в союзных республиках. Такие отделе­ния учреждались распоряжением НКВТ по представлению уполномоченных НКВТ при СНК союзных республик (ст. 7). Отделения ГТУ создавались по федеративному принципу. Границы деятельности отделения совпадали с территорией союзной республики. В 1925 г. отделения ГТУ были созданы в БССР, УССР, ЗСФСР и Средней Азии. Каждое отделение действовало на основании положения. Так, например, Поло­жение об Отделении ГТУ в УССР, утвержденное приказом НКВТ от 10 марта 1925 г., устанавливало, что Отделение дей­ствует под прямым руководством ГТУ НКВТ СССР. Началь­ник отделения и его заместители назначались НКВТ по со­гласованию с СНК УССР.

   Таможенными учреждениями на местах руководили рай­онные таможенные инспекторские управления, возглавляе­мые районными таможенными инспекторами. Границы дея­тельности районных инспекторских управлений устанавли­вались НКВТ по согласованию с НКФ и с СНК союзной рес­публики, на территории которой действовало данное управ­ление. Инспекторы осуществляли общее руководство дея­тельностью таможенных учреждений своего района, надзор и контроль за точным исполнением ими всех инструкций, приказов, постановлений, распоряжений и др.

   В 1925 г. в соответствии с планом реорганизации  тамо­женного аппарата на местах на территории СССР было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений: Карельское, Северо-западное, Белорусское, Северокавказ­ское, Туркменское, Узбекское, Алма-атинское, Зайсанское, Читинское, Благовещенское, Владивостокское. Таможни пер­вого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго разряда — в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего разряда — на грунтовых дорогах. Откры­тие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты произ­водил НКВТ. Оформление экспортно-импортных грузов, а так­же контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов. Тамож­ни третьего разряда имели право на указанные действия, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажи­ров, багажа и ручной клади, а также пересылкой междуна­родных почтовых отправлений.

   Во  главе каждого местного таможенного  учреждения сто­ял управляющий, который  осуществлял надзор, руководство  своей таможней и другими учреждениями, входящими в со­став района деятельности данной таможни. Рабочим органом в таможнях являлось техническое совещание. В соответст­вии с Положением о технических совещаниях (утверждено приказом НКВТ от 5 мая 1925 г.) его работой руководил уп­равляющий, в состав совещания входили помощники управ­ляющего и инспекторы. Оно было консультативным органом, а персональную ответственность за всю деятельность тамо­женного учреждения нес управляющий. При железных до­рогах создавались таможенные агентства. Для рассмотрения споров между таможенными и транспортными организация ми на железных дорогах и в портах организовывались согла­сительные комиссии.

   Порядок приема на службу сотрудников Главного тамо­женного управления и его местных  органов определялся тру­довым законодательством и правилами о государственной службе. Таможенный устав определял виды деятельности, которыми не могли заниматься таможенные служащие. На основании ст. 27 Устава они не имели права участвовать в организациях, выполнявших работу по погрузке, выгрузке, приему и подготовке грузов, пассажирского багажа и почтовых посылок, а также в каких-либо мероприятиях коммер­ческого характера лично или через подставных лиц; прини­мать на себя доверенности и поручения по таможенным де­лам от посторонних лиц, покупать товары на таможенных аукционах.

   Таможенный  устав 1924 г. устанавливал сложную четырехзвенную систему управления таможенным делом (НКВТ — ГТУ — уполномоченные НКВТ, отделения ГТУ — районные таможенные инспекторские управления — таможни и тамо­женные посты). Поскольку таможни первого разряда кон­тролировали деятельность всех таможенных учреждений, входящих в их район, то фактически получалась пятизвенная система управления. Реальная же картина организации таможенных органов была еще более разнообразной: на прак­тике существовала и трехзвенная система управления (в УССР, в ЗСФСР, где районных управлений не было), и двухзвенная (три таможни — Астраханская, Архангельская и Мос­ковская — подчинялись непосредственно ГТУ).

   Принятый  в 1928 г. Таможенный кодекс СССР не внес значительных изменений в организацию  таможенного управ­ления, но более подробно, чем Устав, определял компетен­цию ГТУ. В развитии таможенного дела в СССР в это время видна тенденция к постепенному упрощению системы тамо­женных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал на территории СССР районных таможен­ных инспекторских управлений.

   Таким образом, переход в начале 20-х  годов к нэпу реанимировал утра­ченные функции таможенных органов и обусловил интен­сивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 г. (особенно в 1924—1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени.  

   III. Таможен­ное  законодательство Советского государства  в 30 - 60- е годы.

   На  рубеже 20—30-х годов в СССР доминирует командно-бюрократический стиль управления. Внешнеторговая поли­тика опять основывается на принципе государственной мо­нополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается.

   В период с 1929 по 1932 г. все более отчетливой стано­вится тенденция к отказу от экономической модели управ­ления и доминированию административно-командных мето­дов регулирования общественных отношений. Этот процесс затронул и внешнеэкономическую деятельность, в том числе и организацию таможенного дела. Значительно сократился оборот международного пассажирского сообщения, резко уменьшился состав участников внешнеторговых связей.

   Таможенное  дело в целом и таможенный контроль в част­ности перестали играть важную роль в регулировании экс­портно-импортных операций. В 1932—1934 гг. был упорядо­чен ускоренный пропуск через границу грузов общественно­го сектора и централизованный расчет по таможенным пош­линам за эти грузы, в связи с чем сократилось число тамо­женных служащих. Например, аппарат сотрудников Москов­ской, Ленинградской и Одесской таможен, насчитывавший по 800—1000 человек, был сокращен в каждой из них в 6—8 раз.(3)

   Указом  Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. был утвержден новый  Таможенный кодекс. По срав­нению с Таможенным кодексом СССР 1928 г. он был значи­тельно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три раздела). Управлению таможенным делом был посвящен первый раздел Кодекса, содержащий всего семь статей. Уп­равление таможенным делом на территории СССР было от­несено к ведению Министерства внешней торговли и осу­ществлялось через входящее в его состав Главное таможен­ное управление (ст. 1 Кодекса). Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государ­ственной монополии внешней торговли, совершение таможен­ных операций и борьба с контрабандой.(4)  

   К моменту  принятия Таможенного кодекса 1964 г. существенные изменения пре­терпела  структура самого ГТУ. Оно состояло из отделов: оперативно-инспекторского, по борьбе с контрабандой, таможен­ного права и международных связей, кадров, финансирова­ния, бухгалтерского учета и контроля. В системе ГТУ уже не существовало структурного подразделения, непосредст­венно занимавшегося вопросами тарифно-пошлинного регу­лирования.

   Устанавливалась двухзвенная система управления та­моженным делом: местные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) подчинялись непосредственно ГТУ. Создание, реорганизация и ликвидация таможен и таможен­ных постов производилась Министерством внешней торгов­ли (МВТ). Принятые после 1964 г. нормативные акты по та­моженному делу не внесли существенных изменений в тамо­женное управление.

   Структура таможен­ных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х годов и получившая юридическое закрепление в Таможен­ном кодексе 1964 г., с очень незначительными изменениями сохранялась вплоть до середины 80-х годов.

   IV. Таможенная  политика СССР в 80-е годы.

   В период внешнеэкономической реформы (1986—1991 гг.) начинается новый этап развития таможенной системы, осо­бенности которого связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства-монополиста в новую уп­равленческую структуру, ориентированную на функциони­рование в условиях свободного рынка и демократического режима.  

   Пожалуй, наиболее радикальный этап реформы  систе­мы таможенных органов приходится на начало 1986 г., когда ГТУ МВТ было преобразовано в Главное управление госу­дарственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (ГУГТК при СМ СССР) — самостоятельный орган го­сударственного управления со статусом союзного ведомства. Именно с этого момента началась перестройка системы уп­равления таможенным делом, так как впервые за всю исто­рию Советского государства таможенная служба выделялась организационно. Этот этап развития системы управления таможенным делом имеет ряд особенностей.

   Во-первых, с 1986 по 1989 г., несмотря на то, что тамо­женная служба стала самостоятельной отраслью государст­венного управления, функции таможенных органов фактически остались прежними, так как почти не изменился порядок экс­портно-импортных операций. Как и раньше, главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной мо­нополии внешней торговли. В этот период система таможен­ных органов развивалась в основном в организационно-право­вом направлении. Правовой аспект этого развития заключал­ся главным образом в принятии ряда нормативных актов, оп­ределяющих правовой статус и порядок деятельности орга­нов таможенной системы (Положение о ГУГТК при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУГТК при СМ СССР). В организационном плане происходило струк­турное переустройство органов управления таможенным де­лом: отделы, входившие в состав ГТУ МВТ, были преобразо­ваны в управление ГУГТК; увеличилась сеть местных тамо­женных учреждений. Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191 (2) юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и поставило задачу формирования новой таможенной полити­ки, современного механизма таможенного контроля. Это обу­словило изменения в функциональной направленности тамо­женных органов в последующий период.