Механизмы повышения эффективности государственного и муниципального управления

4. Проблемы государственного и муниципального управления в сфере природоохранной деятельности

     Изучив структуры государственного управления в сфере природоохранной деятельности, перейдем к рассмотрению проблем на государственном и муниципальном уровне в сфере природоохранной деятельности. В учебнике, в другой литературе в настоящее время неоднократно говорится об органах местного самоуправления, о муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы. И в самом деле, значение местного самоуправления трудно переоценить: это самые массовые и наиболее близкие к населению, к природопользователям органы публичной власти, призванные решать основные жизненные вопросы граждан.

     Казалось  бы, вся система управления природоохранной деятельности устроена идеально, к примеру, взять цели экологической политики Московской области. Концептуально в Подмосковье таковыми определены: минимизация вредного воздействия на окружающую среду и здоровье населения; снижение ресурсоёмкости производства продукции; обеспечение соблюдения требований экологического законодательства (Концепция социально-экономического развития Московской области на 1997-2005 годы, принятая решением Московской областной Думы от 25.06.97 № 8/139, ст. 108). В Уставе Московской области цели экологической политики сформулированы ёмко и проблемно-ориентированы, эти цели: предотвращение пагубных техногенных последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; компенсация ущерба, нанесённого окружающей природной среде (Устав Московской области от 11.12.96 № 55/96-ОЗ, ст. 102, п. “о”, “п”).

     Но  если реально взглянуть на ситуацию то несомненно вычерчивается определенная картина проблем как на муниципальном  уровне так и на государственном, которые даже при сверх активной работе всех уровней управления в сфере охраны окружающей среды носят свой решающий характер в большом временном отрезке.

     Конечно, существует множество как государственных так и частных структур занимающихся решением экологических проблем. Нельзя сомневаться в эффективности этих структур.

     Министерство  Экологии и природопользования эффективная государственная структура занимающаяся вопросами, проблемами в области экологии, и постоянно совершенствующая свою деятельность. Это несомненно хорошо, но существуют широко известные следующие проблемы осуществления экологической деятельности как на муниципальном так и на государственном уровне: фрагментарность, проявление эффекта “запаздывания”; экологизация общественных отношений; диспропорции в распределении приоритетов; нецелевое использование “экологических доходов”; обеспечение неотвратимости юридической ответственности за причинение вреда природной среде и здоровью человека; ретроспективная несопоставимость качественных и количественных показателей; риторика в сослагательном наклонении, предложном падеже.

     Государство совместно с обществом подвержено противоречивым процессам, флуктуирующим  тенденциям развития, проблемам. Главным  противоречием экологическим управлением государства является стремление одновременно соблюсти природоохранные и ресурсные интересы. В его решении государству необходимо тесно взаимодействовать с общественностью. “Общественность - это передовая часть общества, выражающая его мнение” (Ожегов. Словарь русского языка, 1981).

     И если верх берут не общественные экологические  интересы, а, например, преимущественно  экономического характера ведомственные  или корпоративные интересы, то реализация государственной экологической деятельности затрудняется.

     Выход из этой ситуации иногда находят в  упрощенной подаче предмета и проблемы, а иногда даже в ослаблении гражданского общества, прибегают к административно-командным  методам руководства. Государство обычно пытается уничтожить или сильно урезать ту область жизни, в которой не может поддерживать порядок.

     Это очень старый рецепт, неизбежно применяемый  любой системой управления в затруднительной  для себя ситуации. Еще в Древнем  Китае такие теоретики управления, как “легисты” (законники в значении “уставники”), откровенно ставили задачу “ослабления народа” в целях облегчения управления таковым. Предлагаемые рецепты: ликвидация рыночных отношений, прекращение поддержки прав и свобод, милитаризация общества. Не нужно видеть в этом какую-то изощренную жестокость. Это было неизбежным следствием ориентации на производство низкоуровневого порядка.²

     Нынешние  российские власти (любой сферы компетенции) стоят перед выбором: или снова  пытаться уменьшать число потребителей порядка (путём неизбежного упрощения  общества, и, как следствие, его деградации), или резко увеличить производство высокоуровневого порядка.

     В сложившихся условиях последнее  невозможно без скорейшего внедрения  новых технологических средств, ориентированных на управление “высокого  уровня”, связанного с получением и  переработкой больших объемов взаимосвязанной  информации и поддержкой процессов  принятия решений.

     Принципиальным  проблемным вопросом экологического управления является вопрос о собственности на природные ресурсы. Основы права собственности на природные ресурсы определены Конституцией Российской Федерации. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности (ст. 9). Признание частной собственности - необходимая предпосылка для развития рыночной экономики.

     Конституция же закрепляет принцип свободы собственника по реализации принадлежащих ему  полномочий: владения, пользования  и распоряжений землей и другими  природными ресурсами (ст. 36). При этом Конституция устанавливает пределы  такой свободы: пока при реализации полномочий собственника не наносится  ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

     Эти положения получили развитие в Гражданском  кодексе Российской Федерации, также  ограничивающим правомочия собственников  и оборот природных ресурсов, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст. 209) и той  мерой, в какой их оборот допускается  законами о земле и других природных  ресурсах (ст. 129).

     М. М. Бринчук пишет, что – леса, недра, воды, животный мир в основном образуют общественное достояние, на них нецелесообразно устанавливать частную собственность³.

     Отрадно, когда эту позицию выражает государство. Исследовав конституционные положения, касающиеся отношений собственности  на леса, оспариваемые субъектами Российской Федерации, Конституционный Суд  Российской Федерации в своём  постановлении от 09.01.98 констатировал: федеральный законодатель, определив  в оспариваемых положениях статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации особый правовой режим  собственности на лесной фонд и связанные  с этим принципиальные особенности  регулирования вопросов владения, пользования  и распоряжения лесным фондом, а  также разграничения такой собственности, не нарушил Конституцию Российской Федерации.

     В этом же постановлении Конституционного Суда Российской Федерации дана мотивировка  данного правового и научно обоснованного  решения: из оспариваемых положений  статьи 19 и других статей Лесного  кодекса Российской Федерации следует, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и  значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого  развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния  окружающей природной среды в  условиях возрастания глобального  экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих  международных обязательств), а также  рационального использования этого  природного ресурса в интересах  Российской Федерации и её субъектов - представляет собой публичное достояние  многонационального народа России и  как таковой является федеральной  собственностью особого рода и имеет  специальный правовой режим.

     “Вывод  Конституционного Суда Российской Федерации  о лесах как объекте собственности  особого рода, являющимся публичным  достоянием многонационального народа России, имеет огромное значение, как для настоящего времени, так и на будущее. Во-первых, он сделан высшим в государстве правовым экспертным органом на основе глубокого и объективного (беспристрастного) анализа Конституции Российской Федерации. Во-вторых, это положение Постановления Конституционного Суда служит юридическим критерием и основой при формулировании положений собственности на леса в Российской Федерации в процессе развития и совершенствования лесного законодательства. И, наконец, это положение – юридический критерий в определении принципиальной позиции Российского государства как правового государства по вопросу о собственности не только на леса, но и на недра, воды, животный мир. Не может же Россия жить одновременно по двум стандартам! Мудрые индусы говорят, что мы не получили землю в наследство от родителей, а взяли её в долг у наших детей. И, как ответственные отцы семейства (boni patres familias), мы должны распоряжаться природой соответственно”.⁴

     Объёмным  и существенным вопросом в сфере  проблематики экологической деятельности является смешение, замещение терминов и понятий. Как следствие этого вместо комплексного решения политических вопросов, ресурсы направляются на решение технических, узкопрофессиональных задач, требующих участия не управленцев, а специалистов.

     Взвешенность  действий необходима, чтобы впоследствии не упрекать в поспешности и непродуманности  решений. Задача по осуществлению обоснованного  разграничения полномочий между  Российской Федерацией и её субъектами в сфере природопользования, поставленная НПДООС выполнялась в последующем  с большим упорством. В целом  не достигнув цели политика по решению  этой задачи путём (настойчиво инициируемого  из центра) заключения соглашений о  разграничении полномочий трансформировалась в другую крайность. Было решено срочно провести разграничение законодательным  путём.

     Экологическое законодательство включает весьма значительное число нормативно-правовых актов. Свод законов Российской империи содержал более 600 законодательных актов об охране природы страны, принятых с 1649 по 1916 год.⁵ В настоящее время действует около 40 федеральных законов, относимых к актам экологического законодательства. Каждый субъект Федерации имеет собственные экологические законодательные акты. Только в Московской области их около пятидесяти. В это число не входят многочисленные подзаконные нормативные распорядительные акты (указы, постановления, распоряжения).

     Принимаемые в нашей стране экологические  программы  были изначально неэффективны.  В числе прочим причин стоит выделить тот факт,  что проводимая экологическая политика не была  направлена  на  формирование  у  человека особого типа мышления-экологического, не способствовала развитию у индивида экологической этики. Главными критериями общественного прогресса были рентабельность,  производительность труда и другие частные показатели экономической эффективности. Социальным и экологическим факторам уделялось второстепенное  значение,  хотя  задачи экологизации  и социальной  ориентации производства постоянно декларировались в  программных  правительственных  документах. Долгое  время развитие в РФ осуществлялось за счет экстенсивных факторов.  Страна обладала огромными запасами  природного сырья,  поэтому создавалась иллюзия, что оно, никогда не иссякнет.  В производство вовлекалось большое количество  природных ресурсов,  технологические процессы практически не изменялись. Хозяйственная и природоохранительная деятельность  предприятий были разделены.  Причем последняя носила, как правило, компенсационный характер.  Экологические и социальные программы были обречены  на  остаточный принцип инвестирования.  В результате всего этого антропогенное воздействие на окружающую среду достигло уровня, превышающего самовосстановительные силы природы.

     Необходимо  пересмотреть отношение человека к природе. Еще в прошлом  веке проблема обеспечения сбалансированного взаимодействия человека и природы рассматривалась как основная проблема общественного прогресса.  Карл Маркс отмечал, что не следует слишком обольщаться нашими победами над природой. За каждую такую победу она нам мстит,  каждая, победа имеет непредвиденные последствия. На каждом шагу факты напоминают о том, что мы отнюдь не властвуем над природой, как кто-либо, находящийся вне природы,  мы принадлежим ей и находимся внутри её,  а наше отличие от  других существ - в способности познавать её законы и правильно их применять.

     Сейчас  очевидна острая необходимость в  сохранении и улучшении окружающей природной  среды.  Качественные  изменения  в масштабах и глубине энерговещественного обмена между обществом и природой достигли такой степени,  что природная среда уже не может  собственными  сипами справиться с восстановлением нарушенных экологических связей. Деградирующая природа препятствует  нормальному ходу воспроизводства, как общественного продукта, так и рабочей сипы, ухудшая условия хозяйствования.