Механизмы повышения эффективности государственного и муниципального управления

     Помимо  названных природоохранительных законов  действующее российское законодательство содержит положения об охране окружающей среды еще более чем в 90 законодательных актах различных областей деятельности, что в свою очередь является дополнительным подтверждением важности экологических проблем.

     Столь большое количество законодательных  актов неизбежно приводит к формированию колоссального массива подзаконных  актов различного уровня, регламентирующих деятельность в области охраны окружающей среды. Динамику уровня их принятия можно проследить по количеству нормативных правовых актов, принятых на период с 1991 по 2001 г. Так, за указанный период принято более 30 указов Президента Российской Федерации, более 250 постановлений Правительства Российской Федерации, более 1100 приказов, инструкций, постановлений, распоряжений федеральных органов исполнительной власти. Если продолжить рассмотрение этой динамики с учетом нормативных правовых актов всех субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, то цифры законодательного (в широком смысле этого понятия) регулирования в области охраны окружающей среды будут неизмеримо большими и счет этой категории нормативных правовых актов пойдет на десятки, а может быть и на сотни тысяч документов. С одной стороны, столь большие цифры могут свидетельствовать о достаточном внимании государственных и муниципальных органов к проблеме охраны окружающей среды. С другой стороны, эти цифры свидетельствуют о наличии серьезнейшей проблемы управляемости этой областью деятельности.

     Необходимость совершенствования природоохранительного  законодательства создает много  сложностей в достижении реального правопорядка в экологической области. Постоянное изменение законодательства, быстрое увеличение числа правовых актов федерального уровня и актов субъектов Российской Федерации, ведомственных актов приводят к тому, что правоприменительная практика не успевает приспособиться к новациям природоохранительного законодательства. На практике же требования нового законодательства не соблюдаются, продолжают действовать старые, никем не отмененные нормы и правила. Все это приводит к снижению эффективности механизма правового регулирования охраны окружающей среды в целом.

     Не  секрет, что одновременное действие большого числа документов по одной и той же проблеме неизбежно порождает их внутренний конфликт между собой и, как следствие этого, потерю возможности эффективного и оперативного управления процессами, происходящими в той области, которую они призваны регулировать.

     Парадоксально, но, несмотря на такое количество документов, одной из серьезных проблем в области правового регулирования охраны окружающей среды остается необеспеченность многих требований законов необходимыми подзаконными актами. Анализ действующего природоохранительного законодательства показывает, что примерно треть правовых норм носит на сегодняшний день декларативный характер, их положения не конкретизированы в соответствующих подзаконных актах. Соотношение, на сегодняшний день, числа проектов законов и проектов постановлений Правительства России показывает, что проблема применения норм, содержащихся в природоохранительном законодательстве, будет только усугубляться.

     Декларативными  являются многие статьи федеральных  природоохранительных законов, в том числе и упомянутых в настоящем разделе. Так, например, в Федеральном законе "Об отходах производства и потребления", состоящем из 31 статьи, содержится более 20 отсылочных норм. В 34 статьях Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" содержится не менее 18 отсылок.

     Огромную  проблему создает ведомственное  толкование многих природоохранительных норм. В настоящее время сложилась ситуация, при которой число нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, увеличивается с каждым годом вне всякой системы, предполагающей их взаимосвязь и приоритетность в вопросах, требующих правового регулирования.

     До  настоящего времени остается неразрешимой проблема использования жестких правовых конструкций в текстах законодательных актов. Недостаточная гибкость формулировок ряда существующих нормативных положений не позволяет оперативно адаптировать их требования, видоизменять правила и процедуры, исходя из изменяющихся условий.

     Необходимо  также отметить, что в современном  российском природоохранительном законодательстве содержится избыточное число норм, устанавливающих принципы и приоритеты в области охраны окружающей среды, в то время как нормы-правила, раскрывающие механизмы применения указанных норм и конкретизирующие определенные права и обязанности в рассматриваемой сфере, порядок их осуществления, отражены в действующем законодательстве Российской Федерации недостаточно.

     Недостаточная эффективность природоохранительного  законодательства напрямую связана с откровенными недостатками правоприменительной деятельности органов государственной власти и правоохранительных органов. Формированию этой ситуации послужила низкая правовая культура общества в целом, слабое знание природоохранительного законодательства должностными лицами и работниками названных выше органов, ведомственная разобщенность государственных органов, отсутствие механизма доведения принятых решений до исполнения в их первоначальном виде.

     Изложенное  выше свидетельствует, что нынешнее российское природоохранительное законодательство не только сложно по своему составу, но и внутренне противоречиво, в связи с чем нуждается в глубоком объективном правовом анализе и соответствующей корректировке. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Государственные полномочия органов  местного самоуправления

     По  Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти, и перечисленные выше их права являются их собственными, предназначенными для удовлетворения местных нужд населения. Но Конституцией РФ предусматривается наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

     На  примере Водного кодекса России от 16 ноября 1995 г. можно наглядно увидеть, как этим законом передаются государственные  функции органам местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления:

• устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований. О запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего водопользования население оповещается через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами: если условия или запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется свободно;
• принимают сообщения от граждан и юридических лиц о вскрытии водоносных горизонтов при использовании недр;
• согласовывают мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах;
• устанавливают места использования водных объектов для массового отдыха, туризма и спорта, для любительского и спортивного рыболовства по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и другими заинтересованными организациями;
• получают уведомление от государственных органов о приостановлении сброса сточных и дренажных вод и прекращении эксплуатации хозяйственных и других объектов в случае возникновения угрозы здоровью населения или существованию водных или околоводных животных и растений.

     Это перечень государственных функций  местного самоуправления лишь в области  водных отношений, он может быть продолжен  применительно к другим природным  ресурсам. Так что избирателям и налогоплательщикам есть, что спрашивать с ближайших к ним органов управления и должностных лиц в условиях формирования демократического правового социального государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – первейшая обязанность государства, органов местного самоуправления, правосудия (ст. 1, 2, 7 и 18 Конституции РФ). 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Особенности муниципального управления в природоохранной  деятельности Российской Федерации

     Рассмотрим некоторые  аспекты муниципального управления в сфере природоохранной деятельности

     Согласно  ст. 10 Федерального закона "Об охране окружающей среды", управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

      В соответствии со ст. 132 Конституции РФ, как указывалось выше органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления. Институт местного самоуправления пока еще недостаточно развит, однако его компетенция в сфере охраны окружающей среды сводится к большому объему вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

      Так, в соответствии со ст. 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрен муниципальный контроль в области охраны окружающей среды, который осуществляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Статья 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к предметам ведения местного значения относит:

1. контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
2. регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
3. благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
4. организацию утилизации и переработки бытовых отходов;
5. участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

     В рамках ст. 49 Закона РФ "О местном самоуправлении в РФ" поселковый, сельский Совет определяет в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносит решения о приостановлении строительства и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории. Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти РФ органами государственной власти субъектов РФ вправе подавать обращения в суд об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

     Значительно расширятся полномочия органов местного самоуправления с 1 января 2006 г. в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующих положений Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", где органам местного самоуправления предоставляется также право привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды. При этом следует отметить, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению государственного экологического контроля за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, определенных постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю", с 1 января 2006 г. прекращаются.