Методика научных исследований в землеустройстве

Перед революцией главным землеустроительным учреждением России была Межевая часть, входившая в состав Министерства юстиции. Заведование всеми межевыми учреждениями лежало на управляющем Межевой частью, при котором состояло центральное управление. На местах основную роль выполняли губернские чертежные, входившие в состав губернских правлений; при них имелись межевые архивы, где хранились все межевые дела данной губернии.

Еще в 1905 г. было образовано Главное управление землеустройства и земледелия, а в 1906 г. - Комитет по землеустроительным делам в центре, губернские и уездные землеустроительные комиссии на местах. Непосредственное ведение всех землеустроительных дел было возложено на уездные комиссии и их непременных членов. При каждой губернской комиссии состоял технический штат производителей землеустроительных работ - старших землемеров и землемеров. Весь технический персонал подчинялся губернскому землемеру, который и заведовал землеустроительными работами.

После Февральской революции  постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. были учреждены земельные комитеты «для подготовки земельной реформы и для разработки неотложных временных мер». Во главе земельных комитетов стоял Главный земельный комитет, затем шли губернские, уездные и волостные. Структура комитетов и их состав отличались большой пестротой, в них включали представителей различных партий, крестьянских организаций, местной администрации. Впрочем, эти комитеты продержались недолго; уже летом 1917 г. «землеустройство» превратилось в массовый стихийный захват крестьянами помещичьих земель, скота и инвентаря.

В связи с предпринятой Советской властью реорганизацией правительственных органов Управление межевой частью (постановлением Наркомюста от 11 декабря 1917 г.) было передано в ведение Наркозсма, созданного на базе бывшего Министерства земледелия. Вместе с данным управлением были переданы и подчиненные ему местные межевые учреждения: Межевая канцелярия в Москве, губернские и областные чертежные (61), межевые комиссии для размежевания башкирских земель (в городах Уфе, Перми и Оренбурге), комиссии для ограничения земель Забайкальского казачьего войска (в Чите) и Закавказская межевая часть в составе межевых учреждений пяти губерний Закавказья⁹.

Находившиеся в ведении  Управления межевой частью учебные заведения - Константиновский межевой институт и 14 землемерных училищ - были выделены из состава управления и переданы в Наркомпрос.

Из-за несоответствия устройства и порядка деятельности Управления межевой частью новым условиям названное управление приказом Наркомзема от 5 января 1918 г. было упразднено и вместо него для объединения и направления деятельности местных межевых учреждений и землемерных организаций образован Центральный землемерно-технический отдел (ЦЗТО).

Функции и организационное устройство отдела были определены в Положении об отделе, утвержденном наркомом земледелия A.JI. Коллегаевым 20 января 1918 г. Возглавлял отдел совет в составе заведующего, двух представителей от общества межевых инженеров и четырех человек от Всероссийского союза землемеров. Заведующим отделом в 1918-1927 гг. был Н.П. Рудин, который в начале марта 1918 г. вместе с несколькими сотрудниками переехал из Петрограда в Москву.

Подбор основного рабочего персонала отдела (преимущественно из межевых инженеров) был завершен во второй половине февраля 1918 г. С этого времени предварительная разработка и последующее осуществление мер по организации землеустройства фактически сосредоточились в ЦЗТО под руководством коллегии Наркомзема и Главного земельного совета (ликвидированного 9августа 1918 г. постановлением коллегии Наркомзема).

На Наркомзем правительство  возложило задачи по осуществлению земельной реформы в связи с национализацией земли, поэтому в структуре комиссариата помимо ЦЗТО существовали также отдел текущей земельной политики, занимавшийся преимущественно проведением временного уравнительного распределения нетрудового земельного фонда, и переселенческое управление, выяснявшее возможности колонизации (переселения).

В декабре 1918 г. состоялся Первый Всероссийский съезд земельных отделов, комитетов бедноты и сельскохозяйственных коммун, которым был взят курс на коллективизацию земледелия и выработан Проект положения о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию, утвержденный 14 февраля 1919 г.

Уже 3 мая 1919 г. для осуществления намеченного и организации социалистического землеустройства при Наркомземе создается Центральный отдел землеустройства (ЦОЗ), объединивший ЦЗТО, переселенческое управление и отдел землеустройства (циркуляр ЦОЗ, № 10 от 3 мая 1919 г.). Во главе отдела стоял заведующий и коллегия в составе руководящих работников отдела.

10 мая 1919 г. Наркомземом было также утверждено Положение о земельных отделах губернских, уездных и волостных исполкомов, которое определило структуру землеустроительных органов на местах.

Губземотделы организовывали земельные преобразования в пределах губерний и состояли из управления общими делами и подотделов: землеустройства, сельского и лесного хозяйства.

Подотделы землеустройства разделялись на отделение землеустройства, землемерно-техническую часть, земельно-учетное и переселенческое отделение (открывалось при необходимости).

В уездах землеустройство  осуществлялось уездными земельными отделами исполкомов со структурой, аналогичной губземотделам. Исполнительным органом отдела был подотдел землеустройства.

На волостные земельные отделы возлагалось исполнение распоряжений высших земельных органов и содействие им в проведении в пределах волости необходимых мероприятий. Работающие в волости специалисты, командированные уездным или губернским земотделами или центральными отделами Наркомзема, участвовали в заседаниях волостного земельного отдела по касающимся их вопросам с правом решающего голоса. Возлагаемые на сельские советы обязанности по проведению в жизнь земельной реформы и по организации сельского хозяйства на социалистических началах исполнялись ими под непосредственным контролем и руководством волостных и уездных земотделов.

Губернские мелиоративные (гидротехнические) или другие подотделы временно передавались подотделам землеустройства.

Поддержание постоянной живой связи между центральными и местными землеустроительными  органами возлагалось Особым наказом  от 19 мая 1919 г. на инструкторов по землеустройству, представлявших отчеты о своей деятельности непосредственно в ЦОЗ.

Предполагалось, что заведующими  отделами и отделениями губернских и уездных землеустроительных и  земельно-технических подразделений, а также их заместителями (помощниками) должны быть межевые инженеры или техники с высшей подготовкой по межевой или геодезической специальности. В исключительных случаях при невозможности подыскать кандидата с означенной подготовкой допускалось должность заведующего и его помощника замещать техником со средней землемерной подготовкой.

Заведующие геодезическими и картографическими работами в  губерниях, их помощники и геодезисты должны были назначаться Наркомземом  из лиц, имевших высшую геодезическую  подготовку. Все прочие должности по губернской землемерно-технической части могли замещаться лицами, прошедшими специальную землеустроительную подготовку по решению Наркомзема.

Таким образом, новая  система землеустроительных органов  требовала солидного кадрового  обеспечения. В это время уже  четко проявилась тенденция разделения межевиков по двум направлениям: землеустроительному (осуществление земельной реформы, перераспределение земель, рациональное устройство территории, образование новых и упорядочение существующих землевладений и землепользований и т.д.) и геодезическому (топографо-геодезическое и картографическое обеспечение землеустроительных работ). Поэтому наряду с ЦОЗ при Наркомземе с 1919 г. было создано также Высшее геодезическое управление как самостоятельный государственный орган по изучению территории России в топографическом отношении. Постановлением коллегии Наркомзема от 3 марта 1921 г. ЦОЗ был преобразован в Центральное управление землеустройства (Центрозем), которое после включения в его состав в июле 1921 г. отдела сельскохозяйственной мелиорации было преобразовано в Центральное управление землеустройства и мелиорации, или Центрмелиозем¹⁰.

Для осуществления положений  Декрета о земле правительство  сделало ставку на ускоренную подготовку землеустроителей. По данным Наркомзема, для проведения земельных преобразований в России в 1919-1921 гг. требовалось не менее 4,5-5 тыс. землеустроителей со специальным образованием, фактически же их в 1919 г. насчитывалось чуть более 3 тыс. Средний годовой выпуск межевых инженеров в Московском межевом институте в 1917-1919 гг. составил только 17 человек, поэтому был взят курс на форсированное развитие землеустроительного образования, центром которого стал Московский межевой институт (преемник Константиновского межевого института).

5.2 Землеустроительные действия в 1921-1927 гг.

В 1921-1927 гг. крен в аграрной политике России был вновь взят на поддержку мелких крестьянских хозяйств. На основании решений XIII съезда ВКП(б) по индивидуальному сектору были произведены: устранение недостатков землепользования на площади 83,4 млн га; разделение землепользований крупных селений на площади 30,5 млн га; ликвидация узко-, много- и мелкополосицы с разверстанием земель на поля севооборотов на площади 29,6 млн га.

Несмотря на сокращение числа коллективных хозяйств, в этот период были произведены земельно-хозяйственное устройство объединений с товарищеской формой землепользования на площади 4,4 млн га, землеустройство совхозов и государственных земельных имуществ соответственно на 4,7 и 7,1 млн га¹¹.

В рамках экономических преобразований 20-х годов землеустройству отводилась значительная роль. Формулируя его основные задачи в период восстановления народного хозяйства страны, Д. Зайцев писал: «Большое значение имеет вопрос землеустройства сельскохозяйственных коллективов. На него нужно на местах обратить особое внимание. Ибо землеустройство в их экономическом развитии играет решающую роль, а до тех пор, пока не землеустроен тот или иной коллектив, он не может фактически организовать многопольный севооборот и перейти к интенсификации всего хозяйства». Член Наркомзема профессор П.А. Месяцев указывал: «Землеустроитель, агроном и партийный работник - вот три силы, которые, действуя одновременно и в контакте, смогут обеспечить нормальные условия для быстрого развития производительных сил земледелия».

Все признавали важность земельного вопроса, а также то, что  для проведения земельных преобразований нужен основной закон - Земельный кодекс. В 1921-1922 гг. вопросы регулирования земельных отношений и землеустройства трижды обсуждались на всероссийском уровне: в декабре 1921 г.- на I Всероссийском съезде земельных органов по вопросам земельной политики и землеустройства; в феврале 1922 г. - на Всероссийском съезде землеустроителей и мелиораторов; в марте 1922 г. - на Всероссийском съезде агрономов.

Наркомзему было поручено разработать новый земельный  закон, учитывающий все необходимые изменения, вытекающие из условий новой экономической политики и требований ускоренного развития сельскохозяйственного производства. В соответствии с этим в мае 1922 г. III сессией ВЦИК был утвержден Закон о трудовом землепользовании, а 30 октября 1922 г. IV сессией ВЦИК принят и с 1 декабря 1922 г. введен в действие Земельный кодекс РСФСР. В этом кодексе были специальная часть III о землеустройстве и переселении и самостоятельный раздел о землеустройстве. Его главной задачей считались упорядочение существующих землепользований и образование новых соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности.

Кодекс регламентировал следующие землеустроительные действия:

а) отвод земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и поселениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях (аренды, концессии и пр.) иным учреждениям, обществам и лицам;

б) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.) и перечисление угодий из одного фонда в другой;

в) изъятие земель для государственных и общественных надобностей;

г) установление городской черты;

д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ; выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; разверстание всех или некоторых угодий земельного общества на хуторские либо отрубные участки; раздел земель обособленных трудовых земледельческих хозяйств (дворов);

е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных землепользований, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков землепользования;

ж) положение, перемещение или упразднение дорог, предоставление водопоев и перемещение землепользований в связи с производством коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);

з) распланирование сельских мест поселения;

и) установление и изменение границ волостей.

Указывалось, что землеустроительные действия выполняются под общим  наблюдением, руководством и контролем  Народного комиссариата земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномоченных землемеров-землеустроителей.

Землеустроительные действия производились по инициативе землеустроительных учреждений в следующих случаях:

а) образования и изменения состава земельных фондов специального назначения;

б) признания землеустроительными учреждениями необходимости немедленно устранить в том или ином районе недостатки землепользования, особо вредные по их влиянию на хозяйство или обостряющие земельные отношения; во всех же прочих случаях названные действия производились лишь по ходатайствам заинтересованных сторон.