Методика научных исследований в землеустройстве

Впервые о необходимости  выделения землеустроительного  проектирования в самостоятельную  отрасль знания заговорил профессор  Ф.Г. Некрасов: «...проектирование при землеустройстве является в значительной мере искусством. Проектировщику приходится из большого числа возможных вариантов проекта выбирать тот, который наиболее отвечает имеющимся налицо условиям и заданиям. Отсюда... проектирование... является совершенно самодовлеющею отраслью практического знания. Мы говорим - практического - потому, что... научная разработка вопросов землеустроительного проектирования есть еще дело будущего. Еще много придется поработать над разрешением землеустроительно-технических проблем, прежде чем землеустроительная техника и важнейший ее отдел - проектирование станут научной дисциплиной в полном смысле этого слова, а не искусством, которое, руководясь лишь некоторыми основными указаниями, расписывает на одной и той же канве разнообразные узоры»².

Исходя из различного понимания землеустройства, его политических и социально-экономических задач, средств и методов осуществления, на различных исторических этапах менялось и содержание землеустроительного проектирования, определялись его место и роль в системе смежных научных дисциплин.

В период создания единоличного землепользования в ходе Столыпинской земельной реформы в России (1906-1911 гг.), а также в 1921-1927 гг. земельные участки хуторов и отрубов, наделы крестьянских обществ и особенно дворов в клиньях общественных севооборотов проектировали с высокой точностью, как правило, аналитическим способом. Большое внимание уделялось юридическому оформлению отводов земель с выдачей документов, удостоверяющих право землевладения и землепользования. Поэтому землеустройство распадалось на ряд дисциплин: земельное право, техника землеустройства, экономика и организация землеустройства. При этом если земельное право изучало земельное законодательство и другие виды законодательства применительно к землеустроительному юридическому процессу, а экономика и организация землеустройства - порядок финансирования и рациональной организации землеустроительных работ, то техника землеустройства включала в себя изучение методов землеустройства, его основного содержания, элементов и порядка проведения.

Поскольку в это время  при землеустройстве преобладали  межевые действия, вопросы техники землеустройства и юридические вопросы регулирования прав земельной собственности в ходе осуществления землеустроительного процесса были объединены в одну дисциплину - «Землеустроительное проектирование». Поэтому первые учебники по данному предмету содержали в основном технические указания по проведению геодезических работ, математические закономерности организации земельной площади, отрицали экономический характер землеустройства. Так, в учебнике, изданном в 1925 г., профессор В.И. Киркор писал: «Данные оценочного расчета в последующее время будут более и более терять свое значение для характеристики ценности участка, так как под влиянием целого ряда причин эта последняя будет постоянно изменяться, и произведенный оценочный расчет представляет интерес главным образом в момент разверстания. Совсем иначе обстоит с теми данными, получившимися в результате землеустройства, которыми определяется площадь участка и его границы»³. Тем самым предполагалось, что в основе землеустроительного проектирования - технические действия по работе с площадями и границами. Поэтому первыми элементами землеустроительной техники являлись обособление, округление, приспособление, уравнивание и т. д.

Впервые определение  землеустроительного проектирования как научной дисциплины дал профессор  К.Н. Сазонов в 1930 г. Он понимал его как «...учение о землеустроительном производстве, о формах, элементах и методах землеустроительной работы» и определил как «...систему знания, прикладного преимущественно технического характера, рассматривающего землеустройство как организуемое в известной социальной среде мероприятие, имеющее своим объектом землепользование (использование земель. - Прим. авт.), а не землевладение, и исходящее из социально-производственных задач использования земли и ее природных свойств»⁴.

Со времен коллективизации  землеустроительное проектирование стало приобретать иное содержание. В этот период значительно увеличились объемы проведения землеустроительных работ. Так, если всего за период с 1919 по 1927 г. было землеустроено 5129 колхозов на площади 1410,6 тыс. га, то только в полевую кампанию 1928 г. - 12 083 хозяйств на площади 3039,4 тыс. га. В это время в связи с массовым вступлением крестьян в колхозы, нехваткой специалистов-землеустроителей и необходимостью оперативного проведения работ по формированию коллективных предприятий проекты землеустройства практически не составлялись, а само землеустройство носило характер землеуказаний.

В процессе землеуказаний  новых съемок и обследований территории не проводилось; использовался планово-картографический материал прежних лет. Границы хозяйств и угодий только показывались колхозникам и рабочим совхозов в натуре и изменялись по мере вступления в коллективные предприятия новых крестьян-единоличников.

В период завершения коллективизации  и укрепления землепользовании колхозов и совхозов (1932-1938 гг.) землеустроительная наука была нацелена на поиски новых методов землеустроительного проектирования, способствующих их организационно-хозяйственному укреплению. Предстояло выработать неизвестные прежде в мировой практике методы землеустройства, обеспечивающие формирование, организационно-хозяйственное и организационно-территориальное устройство крупных сельскохозяйственных предприятий, высокопроизводительное использование сельскохозяйственной техники, организацию коллективного труда, рациональное переустройство крупных массивов земли. Правовые и технические вопросы землеустройства отодвинулись на второй план, первое место заняли организационные, экономические и социальные задачи.

С конца 20-х годов землеустроительное проектирование стали отождествлять с организацией территории (А.В. Куприянов, В.В. Редькин и др.). Так, например, А.В. Куприянов отмечал, что землеустроительное проектирование прежде всего есть методика реорганизации территории. При этом задача проектировщика заключается в нахождении наилучшего варианта производственного приспособления как всего земельного массива в целом, так и составляющих его отдельных эксплуатационных участков⁵. С этого времени стали разрабатывать проекты внутрихозяйственного землеустройства, включающие вопросы размещения новых колхозных и совхозных селений, организации и размещения производственных подразделений (отделений, бригад, участков), животноводческих ферм, установления рациональной структуры и площадей сельскохозяйственных угодий, введения правильных севооборотов, устройства территории севооборотов, многолетних насаждений и кормовых угодий.

На смену межселенному и внутриселенному пришло межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство, также осуществляемое на основе соответствующих проектов.

В дальнейшем (до конца 60-х - начала 70-х годов) развитие теории и совершенствование методики землеустроительного проектирования шли по пути учета особенностей колхозной и совхозной форм ведения хозяйства, природных и экономических условий территории, комплексного решения проектных задач в их взаимосвязи с мелиорацией, производственным и дорожным строительством, агролесомелиорацией, планировкой сельских районов и населенных мест, земельно-оценочными работами, сельскохозяйственным картографированием.

В связи с развитием  ветровой и водной эрозии, деградации почв к концу 60-х годов землеустроительное проектирование стало наполняться природоохранным содержанием. В это время была теоретически обоснована и экспериментально апробирована методика составления проектов противоэрозионной организации территории. При этом проект землеустройства стал включать не только решение вопросов организационно-хозяйственного и организационно-территориального устройства сельскохозяйственных предприятий, но и проектирование комплекса противоэрозионных мероприятий (организационно- хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных, гидротехнических).

Идея взаимосвязи землеустройства  с системами ведения хозяйства (и с их основным компонентом - системами земледелия) нашла свое отражение в разработке по всем сельхозпредприятиям России в начале 80-х годов проектов систем земледелия и землеустройства⁶. В них на базе проектируемой организации территории обосновывались мероприятия по введению севооборотов, использованию систем удобрений и машин, защите растений, семеноводству и др.

В 70-е годы в связи  с развитием процессов межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции, специализации и концентрации производства между сельхозпредприятиями стали складываться сложные технологические, организационные, экономические и социальные взаимосвязи. Поэтому возникла необходимость до составления проектов землеустройства разрабатывать предпроектные землеустроительные документы - схемы землеустройства районов. Они служили основой для планирования использования и охраны земель, применялись в качестве контрольных цифр (в виде «заданий на проектирование») при внутрихозяйственном землеустройстве предприятий района, а также были информационно связаны с генеральными схемами использования и охраны земельных ресурсов областей (краев, республик), предназначавшимися для планирования и прогнозирования.

Учитывая, что проекты  внутрихозяйственного землеустройства  носили комплексный характер и многие проектные решения в них разрабатывались  на уровне схемы (по дорожному строительству, закладке лесополос, освоению новых земель, улучшению угодий и др.), для реализации входящих в них мероприятий стали разрабатываться рабочие проекты. Особенно быстрое развитие рабочее проектирование в землеустройстве получило в 80-е годы после принятия ЦК КПСС и Советом Министров СССР постановления «О мерах по дальнейшему улучшению проектно-сметного дела» (1981 г.).

Рабочие проекты составлялись по отдельным особо сложным объектам, требующим проведения дополнительных инженерных обследований, изысканий, специальной методики проектирования, экономического обоснования и составления особой проектно-сметной документации.

Таким образом, в стране постепенно сложилась стройная система землеустроительного проектирования, включающая в себя работы, осуществляемые:

- на предпроектном этапе;

- в процессе проектирования при межхозяйственном и внутрихозяйственном  
землеустройстве и по составлению рабочих проектов, связанных с использованием и  
 
охраной земель;

- на этапе осуществления проектов землеустройства.

3 ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗРАБОТКИ 
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

Землеустройство - основной механизм государственного управления земельными ресурсами, поэтому землеустроительная документация и землеустроительные действия должны быть вписаны в общую структуру управления и соотноситься с основными его функциями (планированием, организацией и контролем за состоянием и использованием земли, ее охраной).

В этой связи землеустроительная документация разрабатывается в четыре основных этапа:

1. Прогнозирование и планирование.
2. Предпроектный.
3. Землеустроительное проектирование.
4. Осуществление проектов землеустройства.

На первом этапе разрабатывают федеральные и региональные прогнозы использования и охраны земель, Генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации, схемы землеустройства территорий субъектов Федерации, федеральные и региональные программы использования и охраны земель. Прогнозы и территориальные схемы данного уровня имеют, как правило, расчетный срок 15-20 лет, а федеральные и региональные программы - от 1 до 5.

Прогнозы использования и охраны земель входят в единую систему прогнозирования и планирования развития и размещения производительных сил страны, ее регионов и предназначены для взаимоувязанного решения проблем организации и повышения плодородия почв и охраны земель в комплексе с другими природоохранными мероприятиями.

Прогнозы бывают общие  или частные. Они включают научный  анализ состояния, тенденций различных  процессов (эрозионных, опустынивания, потерь почвенного плодородия) и основные направления (сценарии) преодоления негативных явлений.

Федеральные и региональные программы использования и охраны земельных ресурсов представляют собой увязанный по трудовым, денежно-материальным и другим ресурсам, исполнителям и срокам осуществления полный комплекс социально-экономических, производственных и других мероприятий по организации рационального использования и охраны земель. Данные программы разрабатываются по стране в целом, субъектам Федерации, регионам, территориально-производственным комплексам, территориям, находящимся в ведении органов местного самоуправления.

По характеру решаемых проблем их подразделяют на программы освоения новых земель, защиты почв от эрозии, консервации деградированных земель, восстановления земель в районах радиоактивного загрязнения местности, повышения плодородия почв и др.

Для подготовки обоснованных решений по организации рационального использования и охраны земель, формированию новых форм землевладения и землепользования, переселению граждан в районы с низкой обеспеченностью трудовыми ресурсами землеустроительные органы разрабатывают Генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации, а также схемы землеустройства территорий субъектов Федерации. Такие схемы могут разрабатываться и для федеральных округов, экономических районов и регионов. Они согласуются с перспективами экономического и социального развития страны (субъекта Федерации), отраслей народного хозяйства, прогнозами развития научно-технического прогресса, в которых содержатся разделы по перспективному использованию земельных ресурсов и их охране, а также с другими схемами рационального использования и охраны природных ресурсов (водных, лесных, биологических).

В основе разработки схем лежат данные природно-сельскохозяйственного  и других видов районирования (эколого-хозяйственного, ландшафтного и т.д.). По ним планируют осуществление землеустроительных мероприятий, разрабатывают программы, связанные с использованием и охраной земельных ресурсов.

На втором (предпроектном) этапе разрабатывают:

- схемы землеустройства муниципальных или иных административно-территориальных образований, среди которых наиболее важное значение имеют схемы землеустройства административных районов;

- схемы решения отдельных землеустроительных задач, связанных с развитием и размещением производительных сил, агропромышленного производства и его отраслей, совершенствованием земельных отношений, землевладений и землепользований, проектированием природоохранных мероприятий на землях, входящих в особую территорию (водосборный бассейн, водосборную площадь, фацию и др.);

- технико-экономические обоснования (ТЭО) или технико-экономические расчеты (ТЭР) землеустроительных мероприятий, связанных с использованием и охраной земли по группе землевладений и землепользований и объектам проектирования.

В схемах землеустройства  муниципальных и иных административно-территориальных образований, являющихся основной предпроектной документацией, используемой при разработке проектов землеустройства, детализируются общие вопросы организации рационального использования и охраны земель, намеченные в схемах более высокого уровня, с доведением их до конкретных землевладений и землепользований.