ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ
ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
В зарубежной практике
регулирование хозяйственной деятельности
лицензионной право разработано
с достаточной степенью детализации,
действует на основаниях и
в условиях, заданных правовыми
нормами. При этом активно задействованы
системы сертификации и стандартизации.
В российском законодательстве
первое упоминание о лицензировании
встречается в Законе РСФСР
"О предприятиях и предпринимательской
деятельности" от 25.12.90 г., где предусматривалась
лишь возможность государственного
регулирования предпринимательской
деятельности путем лицензирования
отдельных ее видов , однако не был
зафиксирован даже их перечень.
Складывавшаяся практика
лицензирования отдельных видов
деятельности имела ряд серьезных
недостатков, обусловливающих необходимость
введения единых норм правового
обеспечения.
Принимаемые по инициативе
федеральных министерств и ведомств
правительственные постановления о введении
лицензирования отдельных видов деятельности
часто не предусматривали правовые нормы,
детально регламентирующие процесс лицензирования,
что позволяло трактовать эти постановления
с позиции ведомственных интересов. Это
касается, прежде всего, лицензионных
требований, условий прекращения или приостановления
действия лицензии, размера и порядка
взимания лицензионного сбора и использования
поступающих средств, сроков действия
лицензии и ответственности органа, выдавшего
лицензию.
Уже к концу 1994 года,
лицензирование 33-х видов деятельности
осуществлялось в соответствии
с отдельными Законами и Указами
Президента (например, банковская деятельность,
телерадиовещание, нотариат, торговля
подакцизными товарами, использование
недр и природных ресурсов, частная
сыскная и охранная, таможенная
и др.). Порядок и полномочия
по их регулированию определялись
более чем 300-ми действующими
законодательными и нормативно-правовыми
актами федерального уровня. Еще
более значительное количество
актов принято на территориальном
и ведомственном уровнях. Однако,
ни в одном из правовых актов, предусматривавших
лицензирование, не было дано обоснование,
почему, в силу каких объективных причин
этот вид деятельности необходимо лицензировать,
что свидетельствовало об отсутствии
в законодательстве критериев отнесения
тех или иных видов деятельности к лицензируемым,
легального определения самого понятия
лицензирования, которое дало бы базу
для всего правового режима.
Государство с большим
опозданием взяло на себя функции
по ограничению масштабов региональных
и ведомственных инициатив, упорядочению
хаотичного и неуправляемого
процесса лицензирования.
24 декабря 1994 года было
принято Постановление Правительства
Российской Федерации N 1418 "О
лицензировании отдельных видов
деятельности". Принципиальными
положениями введенного Постановления
N 1418 являлись:
1. Определение целей и
критериев отнесения видов деятельности
к лицензируемым. Установление единого
порядка и исключительной прерогативы
Правительства РФ на введение лицензируемых
видов деятельности без передачи права
определения основных процедурных вопросов
на места, а также министерствам, ведомствам.
2. Сокращение перечня
видов деятельности, подлежащих
лицензированию, исходя из того,
что должен быть осуществлен переход
от лицензирования отдельных видов деятельности
к системе сертификации, независимой потребительской
экспертизы, а также усилению функций
надзорных органов.
3. Установление минимального
срока действия лицензии - 3 года,
без ограничения сверху.
4. Определение, что порядок
взимания платы за лицензию
исходит из принципа бесприбыльности
лицензионной деятельности.
5. Четкое разграничение
полномочий федеральных и региональных
органов власти при осуществлении
лицензирования видов деятельности.
Таким образом, введением
Постановления N 1418 был сделан
первый шаг на пути пресечения
административного произвола на
федеральном, региональном и местном
уровнях.
Указанным Постановлением
Правительства предусматривалась разработка
в двухмесячный срок органами, уполномоченными
на осуществление лицензионной деятельности,
положений о лицензировании конкретных
видов деятельности, в которых, в зависимости
от специфики, должны быть детализированы
перечень документов, необходимых для
получения лицензии, условия осуществления
данного вида деятельности, порядок контроля
за соблюдением условий, предусмотренных
лицензией, право и порядок передачи федеральными
органами исполнительной власти полномочий
органам исполнительной власти субъектов
РФ.
Анализ разработанных
уполномоченными ведомствами положений
о лицензировании конкретных
видов деятельности показывает,
что ситуация в сфере лицензирования
имеет тенденцию к улучшению,
но еще далека от совершенства.
Особо следует остановиться
на уровне подготовки и содержании
положений о лицензировании. Данные
положения, за редким исключением,
не отражают специфику лицензируемого
вида деятельности. Ни один из
указанных выше моментов не
раскрывается в должной мере,
практически идет дублирование
единого порядка лицензирования.
Таким образом выхолащивается присущая
каждому из видов деятельности специфика
лицензирования. Практически единственным
пунктом, вносящим что-то характерное
для формирования условий осуществления
конкретной деятельности, является пункт
о перечне документов, необходимых для
получения лицензии.
Положения, подготавливаемые
федеральными органами исполнительной
власти по видам деятельности,
лицензирование которых осуществляют
субъекты РФ, разрабатывались зачастую
без участия или без учета
замечаний органов исполнительной
власти субъектов РФ. В ряде
случаев, несмотря на целесообразность
этого, отсутствовала передача
федеральными органами полномочий
по осуществлению лицензионной
деятельности субъектам РФ. И
ни в одном из положений
не даны порядок или конкретные
механизмы передачи полномочий.
В целом же, Постановление
Правительства Российской Федерации
N 1418 способствовало нормализации
ситуации в области лицензирования.
Очевидные недостатки
действующей в РФ системы лицензирования,
а также требования Гражданского
Кодекса РФ (ст.49), стимулировали
создание цивилизованной законодательной
базы государственного лицензирования
на территории всей Российской
Федерации. Федеральный закон
должен закрепить следующие основные
принципы:
- установление критериев
отнесения того или иного вида
деятельности к категории лицензируемых;
- установление закрытого
перечня лицензируемых видов
деятельности;
- установление и обеспечение
соблюдения на всей территории
России единых основополагающих
принципов лицензирования, определяющих
единую государственную политику
в области лицензирования отдельных
видов деятельности;
- соблюдение прав и
полномочий субъектов Российской
Федерации по предметам ведения,
отнесенным к их компетенции
ст.73 Конституции РФ;
- установление минимального
состава пакета документов, представляемого
для получения лицензии;
- определение действенного
механизма контроля за осуществлением
лицензируемых видов деятельности, позволяющего
выявлять недобросовестных, неквалифицированных
производителей товаров и услуг и оперативно
устранять их с рынка.
Основанная на этих
принципах система лицензирования
была бы направлена на реализацию
интересов предпринимателя, потребителя,
государства и обеспечила:
1. Субъекту предпринимательства:
- простоту выхода на
рынок максимального числа новых
предпринимательских структур;
- снижение до минимума
лицензионных сборов и других
расходов, связанных с получением
лицензии;
- все виды поддержки
и защиты законопослушного, цивилизованного
предпринимателя со стороны государства,
в том числе, защиту от монополизма
и недобросовестной конкуренции.
2. Потребителю:
- гарантии защиты от
проникновения на рынок опасных
для жизни и здоровья, некачественных
товаров и услуг;
- возможность досудебного
рассмотрения и решения спорных
вопросов, максимально сжатого по
срокам возмещения причиненного
ущерба.
3. Государству:
- развитие и цивилизованное
функционирование рынка;
- создание благоприятных
условий для соблюдения баланса
интересов предпринимателя, потребителя,
государства;
- прямое и косвенное
увеличение налоговых поступлений
в бюджет.
В сентябре 1996 года
Правительство РФ внесло в
Государственную Думу проект
закона "О лицензировании отдельных
видов деятельности". В октябре
того же года Государственная
Дума рассмотрела проект в
первом чтении и направила
его на доработку в Комитет
Думы по собственности, приватизации
и хозяйственной деятельности (председатель
Комитета - депутат Бунич П.Г.).
Проект Закона активно
обсуждался органами законодательной
и представительной власти субъектов
Федерации и к концу 1996 года в Думу поступило
более 300 поправок, однако, большинство
из них не было учтено.
Игнорирование интересов
и законных прав субъектов
Российской Федерации явилось
одной из основных причин того,
что представленный в Государственную
Думу проект Федерального закона
носил сугубо ведомственный характер,
а ряд его положений нарушал
нормы Конституции Российской
Федерации и Договора о разграничении
полномочий между федеральными
органами власти и органами
власти субъектов Федерации. Законопроект
грешил также откровенными недоработками
в части, касающейся ответственности
юридических и физических лиц
за осуществлением деятельности
без лицензии, а также за нарушение
лицензионных условий и требований.
Тем не менее, в
сентябре 1998 года Закон Российской
Федерации "О лицензировании
отдельных видов деятельности"
был принят Государственной Думой
Российской Федерации и вступил
в силу 3 октября 1998 года.
Оценивая закон в
целом, следует четко сказать,
что это не новая редакция
правительственного проекта, а
совершенно новый правовой акт,
в котором, правда, использованы
отдельные текстовые элементы
предыдущего.
Изменилась терминология:
лицензионные органы стали лицензирующими;
лицензия из "документа" превратилась
в "разрешение" или "право",
в результате чего в законе
появились документы, подтверждающие
наличие лицензии.
Но гораздо важнее,
что в корне изменилась концепция
закона. Если раньше говорили
о недостаточном учете прав
субъектов Федерации, то теперь
этих прав у субъектов просто
нет. Это, в частности, нашло свое отражение
в исключении из числа основных принципов
лицензирования такого принципа как сочетание
интересов Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, местного самоуправления
и лицензиатов. Правда в тексте закона
органы исполнительной власти субъектов
Федерации упоминаются три-четыре раза,
но каковы их полномочия, кто их определяет
в законе не сказано. Вообще, отсутствуют
какие-либо упоминания о правах субъектов
Федерации в области лицензирования.
Принципиальным нововведением
является положение о судебном
порядке аннулирования лицензий
в случае неоднократного или
грубого нарушения лицензионных
условий.
По моему мнению, Закон
Российской Федерации "О лицензировании
отдельных видов деятельности"
(N 158-ФЗ от 25.09.98 г.) является шагом
назад в области лицензирования
отдельных видов деятельности.
Приложение А
Перечень видов деятельности,
на осуществление которых требуются
лицензии, в соответствии с новым
ФЗ "О лицензировании отдельных
видов деятельности"
Согласно статье 17 Федерального
закона от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ утвержден
перечень видов деятельности, на
осуществление которых требуются
лицензии:
разработка авиационной
техники, в том числе авиационной
техники двойного назначения;
производство авиационной
техники, в том числе авиационной
техники двойного назначения;
ремонт авиационной техники,
в том числе авиационной техники
двойного назначения;
испытание авиационной техники,
в том числе авиационной техники
двойного назначения;