Формирование и реализация государственной политики

Рассматривая проблемы формирования российской государственной семейной политики, следует также остановиться на анализе эффективности еще одной ее формы, связанной с реализацией программно-целевого подхода к решению проблем семьи и детства. Данный метод заключается в разработке так называемых целевых программ, включающих в себя перечень конкретных мероприятий, направленных на решение известных задач на основе межведомственной координации действий. В настоящее время практика разработки целевых программ данной проблематики широко применяется не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ. В дополнение к Федеральной целевой программе «Дети России» практически во всех регионах РФ разработаны и реализуются соответствующие региональные комплексные и целевые программы.

Механизм их реализации основан на взаимодействии государственных заказчиков Программы, которыми являются профильные федеральные министерства и ведомства, с органами исполнительной власти субъектов РФ на основе соглашений. Реализация конкретных мероприятий Федеральной программы в субъектах осуществляется в рамках региональных целевых программ, направленных на повышение качества жизни и здоровья детей. При этом из общего объема финансирования Программы в сумме 48 млн. руб. федеральные средства составляют лишь 10 млн. 345 тыс. руб., т.е. четвертую часть, тогда как средства бюджетов субъектов Российской Федерации определяются суммой 36 млн. 315 тыс. руб.²² Подобный дисбаланс в софинансировании свидетельствует о явном стремлении государства переложить на субъекты РФ решение магистральных задач, связанных с обеспечением поддержки семей с детьми. В этой связи представляется целесообразным привести в соответствие объемы федерального финансирования с полномочиями, делегированными государством субъектам РФ.

Определенной попыткой стабилизировать ситуацию и придать государственной семейной политике надлежащий вектор федеральной централизации явились положения, сформулированные в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2008 год. В нем содержались конкретные поручения относительно развития мер социальной поддержки семей с детьми, что нашло свое выражение в увеличении размера ряда пособий на детей. Однако индексация размеров пособий к желаемому результату не привела. По оценкам специалистов, 27,8 млн. человек в России продолжают жить за чертой бедности, причем свыше половины из них – семьи с двумя и более детьми.

О необходимости модернизации государственной семейной политики достаточно много говорят и пишут. Главной целью данной политики является переход от идеологии пассивного государственного вспомоществования к мотивации социальной ответственности семьи за воспитание и содержание своих детей. Назрела необходимость переосмыслить традиционный принцип солидарности с целью осуществления перехода от солидарности на основе различия в уровне доходов к солидарности на основе различия в статусах семей. Подобный подход намного легче обосновать и узаконить, нежели солидарность между семьями с различным уровнем дохода²³.

Обозначенный модернизационный аспект ведет к пересмотру системы  государственной социальной поддержки на основе не односторонних, а взаимных обязательств. Суть позиции состоит в том, чтобы перейти от логики возмещения социального ущерба к алгоритму социального действия. Государство должно оказывать социальную поддержку тем семьям с детьми, которые в силу объективных причин не в состоянии обеспечить достойные условия жизни своим детям, но не обязано предоставлять вспомоществование тем, кто в силу субъективных причин не хочет трудиться и исполнять свои родительские обязанности. В конечном итоге это приведет к усилению принципа адресности. Представляется, что адресная социальная поддержка должна быть направлена на те типы семей с детьми, которые действительно испытывают объективные экономические трудности по не зависящим от их воли обстоятельствам, но при этом имеют мотивацию к восстановлению трудовой активности, позитивных социальных связей, исполнению обязанностей по содержанию и воспитанию детей. Основное назначение адресной социальной помощи должно заключаться не в пассивном материальном вспомоществовании семьям, не желающим включаться в общественно полезную деятельность, а в создании условий, необходимых для их социальной реабилитации.

В целях актуализации принципа адресности назрела необходимость  на законодательном уровне установить четкие основания для предоставления государственной социальной помощи семьям с детьми, а также определить обязательства родителей, являющихся получателями данной меры социальной поддержки, в виде участия в общественно полезных работах, в программах социальной и профессиональной профориентации, обязательном поиске работы и пр. Представляется, что в сложившихся в России непростых социально-экономических условиях введение системы социальных контрактов с семьями, имеющими детей, будет в наибольшей степени отвечать принципам социальной справедливости и адресности оказания социальной поддержки. В этой связи представляется актуальным отметить стремление ряда регионов внедрить в практику работы с социально неблагополучными семьями систему социальных контрактов на оказание услуг по реабилитации и интеграции семьи в общество.

Кроме того, нуждается  в пересмотре сложившийся механизм обеспечения государственных гарантий за счет субъектов Российской Федерации. Исходя из провозглашенных государством принципов демографической политики, напрашивается вывод о необходимости установления единой системы федеральных государственных пособий и гарантий семьям с детьми. При этом указанные размеры пособий должны быть определены в твердом эквиваленте, превышающем величину прожиточного минимума в целом по России, и индексироваться в зависимости от типа семьи.

В этой связи представляется необходимым пересмотреть в государственной семейной политике целесообразность сложившейся на сегодняшний день практики определения типов семей, имеющих приоритетное право на получение государственной социальной поддержки, и отдавать предпочтение социально неблагополучным семьям. Несмотря на значительное внимание к данной категории семей с детьми, их количество ежегодно возрастает.

В сложившейся ситуации преференции в сфере государственной поддержки должны быть отданы прежде всего многодетным семьям, а также семьям, воспитывающим детей-сирот либо детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-инвалидов, поскольку данные категории семей выполняют наиболее важные общественные функции и, к сожалению, в условиях социально-экономического кризиса являются группой риска по массовому снижению жизненного уровня. Подобный принцип позволит не только защитить интересы самых социально ответственных семей, но и поставить известные пределы существующей в настоящее время тенденции поддерживать в основном социально неблагополучные, маргинальные семьи.

Одной из главных проблем  является отсутствие реальных правовых механизмов реализации мер государственной семейной политики. В сложившейся ситуации возникает необходимость во введении единых федеральных государственных стандартов защиты семьи и детей, в которых нашли бы свое отражение в том числе параметры обеспечения социально-экономического благосостояния семей с детьми. Представляется, что предложенная схема модернизации государственной семейной политики может быть осуществлена путем законодательного закрепления системы социальных контрактов, заключаемых между уполномоченными государственными органами и семьями, воспитывающими детей.

3.2 Развитие единой государственной экологической политики

На заседании Президиума Государственного совета РФ, прошедшем в мае 2010 г., прозвучали предложения о создании основ экологической политики Российской Федерации. Для этого в данной области должна проводиться обширная научно-исследовательская работа. Опираясь на ежегодные заключения на законопроекты и иные нормативные правовые акты высших органов власти, возможно разработать подходы к экологической политике России.

Во-первых, ее сердцевиной  должна стать государственная экологическая  политика России. Потому что как  бы мы ни снижали возможности и  требования государства в области  природопользования и охраны окружающей среды, оно должно использовать свои ключевые позиции в сфере обеспечения права каждого на благоприятную среду, экологического контроля, надзора, обнаружения правонарушений, применения юридической ответственности. Несмотря на различное стимулирование общественного, муниципального, производственного и иных форм экологического контроля, государственный контроль продолжает преобладать. Это происходит и в результате сложившихся традиций, и в силу того, что природные ресурсы России, в том числе из-за обширности ее территории, требуют централизованного управления, планомерного изучения и рационального использования²⁴.

Во-вторых, государственная  экологическая политика должна быть единой на территории всей страны. Одним  из правотворческих достижений является наличие в Конституции Российской Федерации²⁵ (далее – Конституция РФ) ст. 114, предусматривающей обеспечение проведения Правительством РФ единой государственной политики в области экологии и последующая реализация этого положения в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ²⁶. В связи с тем, что на Президиуме Государственного совета РФ было обсуждено и принято названное решение, возникают два проблемных вопроса в этой сфере. Первый вопрос о форме акта, который регламентирует единую государственную экологическую политику России, второй - о его содержании.

В настоящее время задачи политики в этой области отражены во многих законодательных, в том числе основополагающих, актах. Так, в Конституции РФ закреплены положения о формах собственности на природные ресурсы, свободном владении ими, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; праве каждого на достоверную экологическую информацию, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением; поощрении деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию; об экологических обязанностях граждан; и др.

Конституционные нормы  являются основополагающими, но еще  предстоит много сделать в целях их развития. Например, провозглашение права на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) «повисает в воздухе» по двум причинам. Первая причина: вряд ли кто может дать точное определение, что такое благоприятная среда, и это не от нашей некомпетентности, а от того, что в законодательстве емко не сформулировано данное понятие. Этот недостаток характерен и для европейских стран, в законодательствах которых употребляются понятия «здоровая», «качественная», «надлежащая», «соответствующая» и иная природная среда, но не дан ответ на вопрос, что же все-таки понимать под благоприятной средой. В судебной практике, где необходима четкость и недвусмысленность, в целях толкования данного термина используют санитарно-эпидемиологические требования. Однако это узкие требования, которые относятся, например, к атмосфере внутри жилого помещения (не только в окружающей среде), к питьевой воде, предполагающей обработку, и т.п. Поэтому в ближайшей перспективе предстоит определиться в этом вопросе, для того чтобы конституционное положение стало не лозунгом-принципом, абстрактным постулатом, а превратилось в непосредственно действующее предписание, как это и предусматривается в ст. 15 Конституции РФ.

Вторая причина, которая  не позволяет полностью реализовать  право каждого на благоприятную окружающую среду – это весьма неблагополучная в экологическом плане обстановка на части территории России. По некоторым оценкам неблагоприятная экологическая обстановка наблюдается на 8 – 15 % территорий, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастроф, случившихся в г. Чернобыле (1986 г.), в пос. Маяк Челябинской области (1957 г.), а также испытывающих последствия производства и уничтожения химического оружия²⁷. При этом судебные решения, согласно которым было запрещено проживание на зараженных территориях и в помещениях, не всегда могли быть исполнены, поскольку муниципальные образования, субъекты федерации не располагали достаточными материальными средствами для выполнения этих решений.

Конституция РФ – это не единственный источник тех положений, которые составят основу экологической политики. Сюда следует включить федеральные и региональные законы, указы Президента РФ по вопросам устойчивого развития, энергетической эффективности, постановление Правительства РФ об утверждении экологической доктрины и другие акты. Таким образом, набор основ экологической политики содержится в Конституции РФ, в законах и подзаконных актах. Вопрос состоит в том, в каком акте, в какой форме отобразить основы экологической политики в окончательном виде, для того чтобы сделать более эффективной экологическую деятельность государства на ближайшие 25 лет.

На сегодняшний день перед законодателем стоит задача увидеть и сформулировать направления экологического развития страны, в том числе через ее реализацию посредством права. Для того чтобы основы экологической политики были эффективны, нужно проанализировать результаты реализации актов, принятых за последние 15 лет, в том числе и Конституцию РФ в части экологических положений. Необходимо рассмотреть сделанное, понять, что еще предстоит сделать, что может быть включено в новую концепцию экологического развития России и исходя из этого составить соответствующий документ.

Что касается вопроса  об определении содержания основ  государственной экологической  политики, то здесь прежде всего  речь идет о соотношении экономики и экологии. Не случайно в законодательных актах, посвященных экологии, предусматривается сочетание, порой научное обоснованное, экономики и экологии. Два десятка лет назад в РФ пытались предусмотреть в законодательстве, что экономика должна в интересах настоящего и будущих поколений уступать экологии. Жизнь показала, что мечтания могут быть порой преждевременными для внесения изменений в законодательство, но, главное, замыслы должны подкрепляться конкретными юридическими механизмами исполнения. Закон должен не только и не столько провозглашать, объявлять, сколько регулировать. Для государственной политики это важнейший вопрос, и от того, как он будет изначально решен (пусть даже в качестве принципа), зависит в последующем разработка дальнейшего эколого-правового механизма. Пока экология значительно уступает экономике и сиюминутные коммерческие, предпринимательские интересы преобладают над экологическими.