Формирование и реализация государственной политики

Говоря в целом о  реализации политики или программ, можно определить несколько общих принципов, соблюдение которых позволяет улучшить этот процесс, это: уменьшение уровней управления и упрощение организационных структур; создание эффективного механизма координации и тесное сотрудничество между участниками реализации политики; предоставление определенной степени самостоятельности и автономии исполнительным организациям; систематическая оценка результатов работы и совершенствования механизма подотчетности; использование современных управленческих технологий и информационно-аналитических систем.

Одним из основных элементов  государственной политики, на который  не обращают, к сожалению, достаточного внимания политические и государственные руководители, является ее оценка, так как очевидно, что должна быть система получения информации и обеспечения контроля за результатами и последствиями принимаемых решений и всей политики в целом. Без этого важного звена сильно снижается эффективность всей государственной политики и более того – без оценки предыдущей работы крайне затруднительно разрабатывать будущую стратегию и регулировать государственные программы. Оценка реализации государственной политики – это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для ух совершенствования.

Главная цель оценки состоит в том, чтобы собрать данные и провести анализ информации о конечных и промежуточных результатах, а затем использовать ее для: совершенствования политики, повышения качества принимаемых решений; определения результатов и последствий проводимой политики.

Существуют различные  типы оценок разнообразных аспектов и сторон государственной политики, а также действий вовлеченных в процесс участников на всех этапах осуществления политики. К основным типам оценок государственной политики относятся: оценка процесса реализации; оценка результатов; оценка последствий; оценка экономической эффективности.

Задача состоят в  том, чтобы дать оценку деятельности государственных структур, проводимой политике или реализуемым программам, результатам и последствиям политики или программ. Выбор типа оценки и методов проведения оценочных исследований связан с несколькими обстоятельствами, зависящими от ряда факторов: цели оценки; интересы организации или отдельной группы лиц; политические условия; наличие необходимых ресурсов и времени.

Планирование и проведение работы по оценке результатов государственной политики в какой-либо общественной сфере требуют ответа на ряд сложных методологических проблем, среди которых можно назвать выбор показателей, применение количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований и др. Оценочные исследования могут проводиться на всех этапах развития государственной политики, в том числе и до начала ее реализации. В этом случае они носят прогностический характер. Например, когда надо определить последствия осуществления различных альтернативных вариантов программ. Данные исследования позволяют проверить теоретические основы и предпосылки разработки программы, процесс, связывающий вход и выход программы, эффективность всех элементов программы и результативность альтернативных вариантов. Процесс осуществления оценки государственных программ показан в Приложении Е.

Оценка выполнения программ включает изучение методов управления, их эффективности, способностей и возможностей организационных структур справиться с поставленными задачами, способности мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентности руководителей и служащих и др. Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и достичь соответствующих показателей. Оценка последствий программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к данным последствиям. Также весьма сложно выразить последствия в количественных показателях. Во многих странах приняты специальные законодательные или нормативные документы, в соответствии с которыми оценка включена в процесс разработки и принятия решений, так как опыт показывает, к каким проблемам и осложнениям может привести одно неверное решение, принятое на общенациональном уровне. Особое внимание в настоящий момент уделяют анализу влияния (analysis impact) – относительно новому направлению, активно разрабатываемому в последнее время специалистами и широко используемому в работе государственных структур, особенно министерств и ведомств.

После проведения оценки и представления ее результатов  руководителю возможно принятие различных  решений, влияющих на судьбу программы  или данной политики. Обычно имеется несколько вариантов, в том числе: продолжение программы; успешное завершение программы; модификации программы; прекращение программы при ее неудаче.

Например, это может  быть решение, связанное с продолжением программы или политики, если достигнуты хорошие результаты и тогда принимается решение о поддержке политики. Поддержка программы или политики возможна в форме политической, материальной или интеллектуальной помощи и содействия, чтобы продолжить или расширить охват населения данной программой. Если результаты отличаются от первоначальных целей, но целесообразность проведения данной политики или программы не вызывает больших сомнений, то проводят регулирование и корректировку политики. Кроме того, при принятии решения о продолжении или модификации программы могут изучаться вопросы об изменении ее целей или приоритетов, совершенствовании механизма финансового или материального обеспечения и т.д. Причин для модификации программы или политики может быть много. Они могут быть связаны с политическим давлением, действиями судебных органов власти, сопротивлением отдельных групп интересов и т.д. В общем, для эффективной государственной политики необходимо рациональное объединение всех трех важных элементов: оценки, усиления влияния и регулирования.

Важное значение имеет вопрос о том, кто оценивает или высказывает свое мнение о проводимой политике и характере складывающихся при этом отношений. Здесь возможны следующие варианты: общая оценка политики правительства от лица всего общества; оценка, поступившая от потребителей к исполнительным органам власти; оценка, поступившая от граждан и групп интересов к органам представительной власти; оценка, которую может дать парламент действиям исполнительной власти, включая критику выполнения политики, действий госаппарата, законности выполнения и др.

В современных условиях невозможно проводить политику и  принимать решения без ее всесторонней оценки, так как проблемы становятся все сложнее и возрастает цена ошибки, не говоря уже о необходимости рационально расходовать государственные ресурсы. На данном этапе во многих странах основное внимание уделяют нескольким важным аспектам оценки государственной политики, в их числе: взаимосвязь оценки с проведением аудита и разработкой бюджета государственных организаций; влияние оценки на процесс самообучения персонала организации; воздействие оценки на разработку межведомственных программ и проектов и систему управления ими; влияние оценки механизмов, методов и средств, используемых в государственной политике, на их выбор в будущем; связь оценки с эффективностью и результатами выполнения программ в государственном секторе; влияние оценки на внедрение новых управленческих технологий.

Необходимо отметить, что при оценке результатов политики или выполнения государственных программ разворачивается острая борьба и часто возникают конфликтные ситуации, что вполне понятно, принимая во внимание различные критерии и интересы тех, кто в ней участвует и несет ответственность, а также стремление использовать оценку в своих политических или корпоративных целях. Внутренняя политика подвержена определенным циклам, связанным с утверждением бюджета или началом избирательной кампании, что непосредственно отражается на активности тех сил, которые заинтересованы в оценке работы правительства или иного органа исполнительной власти. Иногда инициатором проведения оценки выступает оппозиционная партия, чтобы набрать себе дополнительные очки перед выборами.

В итоге оценка должна показать степень эффективности  государственной политики, которая в свою очередь зависит от трех основных факторов:

1) организационных условий  выработки и исполнения политики, в том числе: профессионализма  высших государственных чиновников; уровня централизации государственной власти; отношения между исполнительной и законодательной властями;

2) средств и методов  воздействия государства на различные  сферы общественной жизни и поведение отдельных субъектов;

3) прочности консенсуса  в обществе в вопросах об  общих целях политики, о ее темпах и приоритетов.

В России оценка государственной политики является относительно новым направлением, хотя на практике многие ее элементы давно используются в органах государственной власти. Однако сейчас стоит задача всестороннего внедрения методов оценочных исследований во все органы государственной власти на всех уровнях.

3 Анализ правовых  возможностей модернизации государственной

   политики  Российской Федерации в отдельных  сферах

3.1 Модернизация  российской государственной семейно  политики

Тема государственной  политики в области защиты семьи и детей возникла в национальном правовом поле в конце XIX в., поскольку вектор ее формирования определила принятая в 1989 г. Конвенция о правах ребенка¹⁸.

Понятие государственной  политики в сфере реализации права  ребенка на семью законодательно не закреплено. Вместе с тем, исходя из общего смысла, под государственной политикой в сфере реализации права ребенка на семью предлагается понимать целенаправленную и организованную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, общественных институтов (организаций) гражданского общества, направленную на обеспечение и совершенствование механизмов реализации права детей на семью и семейное воспитание. В развитие конституционных принципов и основных начал семейного законодательства в части реализации права ребенка на семью российским законодателем принят ряд нормативно-правовых актов, определяющих основные направления государственной политики в рамках обозначенной сферы общественных отношений. Так, в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»¹⁹ в качестве основных направлений выделены: охрана здоровья и содействие здоровому образу жизни детей; обеспечение качественного образования и воспитания детей; улучшение экономических условий жизнедеятельности детей; повышение эффективности государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах.

В целом представленная совокупность направлений деятельности соответствует содержанию права ребенка на семью. Поскольку государственная политика в сфере реализации права ребенка на семью, равно как и государственная семейная политика в целом, должна иметь комплексный социально-экономический и правовой характер и осуществляться путем принятия государством разнообразных мер по охране интересов детей, укреплению института семьи. Однако реалии формирования и развития данной ветви государственной политики в России не позволяют говорить об ее эффективности.

С 2000 г. государственная политика в сфере реализации права детей на семью постоянно менялась. Так, с 2001 г. ее стали рассматривать в качестве одного из направлений демографической политики. В рамках утвержденной Правительством РФ Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года были определены основные задачи государства, направленные на обеспечение реализации данного права, в том числе: укрепление института семьи как формы наиболее рациональной жизнедеятельности и социализации детей, формирование гражданской позиции общества в отношении необходимости укрепления семьи, повышение воспитательного потенциала семьи как основного субъекта социализации²⁰. По замыслу законодателя, реализация Концепции предполагала объединение усилий государственных, общественных, некоммерческих организаций, партий и движений, а также населения в выработке единых общенациональных подходов, направленных на укрепление социального престижа семьи и ценностей семейного воспитания детей.

Таким образом, в качестве тактики решения поставленной задачи государство избрало консолидацию действий всех государственных и общественных институтов. В этой связи в Концепции указывалось, что государственная политика в сфере реализации права детей на семью относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Однако соответствующие полномочия были распределены некорректно. Так, полномочия федеральных органов замкнулись на осуществлении функции по формированию общих принципов социально-демографической политики, разработке и финансированию части федеральных программ, на осуществлении контроля за исполнением мероприятий, законодательном обеспечении минимальных гарантий социального обеспечения и социальной защиты семьи и детей. При этом большая часть бюджетных расходов по реализации мероприятий, прописанных в федеральных нормативных актах, была возложена на региональные и местные бюджеты. Учитывая объективную разницу в социально-экономическом положении субъектов РФ, подобное разделение компетенции сразу же заложило предпосылки разрушения единства в общей программе действий, направленных на защиту семьи и детей, увеличило риски неисполнения или ненадлежащего исполнения программных мероприятий, а также подмены принципиально важных, но финансово затратных мероприятий на малоэффективные, но менее затратные для субъектов.

С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ²¹ правовое положение несовершеннолетних было серьезно ухудшено практически во всех сферах. Конституционная обязанность государства, связанная с «защитой детства», т.е. со всеобъемлющим и обязательным обеспечением государством прав и законных интересов детей, была подменена юридически неопределенными и не имеющими четких критериев оценки обязанностями государственной «поддержки» детства, включающими не только «полную» и «материальную», но и наряду с этим «частичную» и «моральную» поддержку, что по сути своей является взаимоисключающим противоречием. На федеральном уровне была отменена одна из основополагающих правовых гарантий, каковой являлось «установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей», что противоречит общепризнанным международным принципам и нормам, а также принципам единства законности и равенства всех детей. В совокупности с перераспределением в «пользу» субъектов полномочий по финансированию мероприятий, направленных на улучшение качества жизни семьи и защиты права детей на семейное воспитание, данные законодательные новации обусловили крайне низкую эффективность российской государственной семейной политики в целом.