Формирование и реализация государственной политики

Так как процесс реализации представляет сложную и разностороннюю деятельность и охватывает различные области, то в него вовлечены многие участники, поэтому возникает вопрос о необходимости их классифицировать и разделить на отдельные группы. Очевидно, что эффективность реализации зависит не только от реалистичности поставленных целей, но и от взаимодействия всех участников и организаторов данного процесса. Не только интересы отдельных социальных слоев или всего общества создают политику, но и определенная политика может создавать группы интересов. Взаимоотношения между этими участниками схематично представлены в Приложении Б.

Каждый из типов государственной  политики порождает различную композицию, расстановку сил среди названных участников. Так, при распределительной политике обычно отсутствуют группы, активно выступающие против ее проведения. Иная ситуация складывается тогда, когда какая-либо группа населения несет потери и большие издержки в процессе осуществления политики или программы. Тогда органы исполнительной и представительной власти соответствующего уровня могут столкнуться с активным сопротивлением и сильным давлением со стороны этих групп. В целом отношения между участниками могут иметь следующий характер, который определяют: поддержка и сотрудничество; деловое партнерство; компромисс; конфликт.

Уровень конфликтности при реализации государственной политики может быть высоким, средним и низким. Это важно учитывать, рассматривая степень влияния государственных и негосударственных структур на политику в отдельной сфере или в целом, а также отвечая на вопрос, является ли это влияние постоянным или носит временный характер.

Процесс реализации политических целей  начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий.

1) Законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государственной политики.

2) Исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами.

3) Государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций.

4) Государственная политика не должна вызывать социальных конфликтов, подрывать социально-экономические, политические основы государства.

В процессе реализации политики роль государственных органов власти состоит в том, чтобы: получить необходимые ресурсы; разработать соответствующие планы и программы; организовать и скоординировать деятельность участников; осуществить мероприятия по достижению поставленных целей.

Ключевым составляющим успеха реализации государственной политики являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными органами власти. Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Поэтому введен даже специальный термин «реализуемость решения», означающий, что еще на этапе разработки рассчитывается вероятность реализации всех планируемых мероприятий с учетом влияния различных факторов. Многое зависит от того, насколько точны задания и как их интерпретируют конкретные исполнители, особенно на низшем уровне управления, так как именно нижний слой чиновников занимается конкретной реализацией государственных решений. Причем установить контроль над этим слоем довольно трудно. В числе инструментов, широко используемых в системе государственного управления, находятся разработка и реализация целевых программ. Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с затраченными средствами. Но здесь, наверное, необходимо вести речь о совершенствовании механизма разработки программ и управления ими, методов их оценки и мониторинга их реализации, а не об отказе от программ. Тем более, что использование программного метода позволяет сконцентрировать ресурсы для решения определенной проблемы, объединить усилия всех заинтересованных организаций и привлечь население к решению проблем, поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на продолжительный период времени.

Целевые программы – это инструмент государственного управления. Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления с комплексом научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития. Эти программы направлены на достижение поставленных органами государственной власти целей и являются основным инструментом структурных преобразований в экономике и при решении важных социальных проблем.

При выборе проблем, которые  целесообразно решать программными методами, используются несколько критериев, в том числе: существенная значимость мероприятий для страны или региона; принципиальная новизна и высокая эффективность программных мероприятий; невозможность решения рассматриваемых проблем с использованием рыночных механизмов; необходимость целевой координации межотраслевых связей в ходе реализации программных мероприятий.

Проект целевой программы  состоит из нескольких блоков, как-то:

1) содержание проблемы  и обоснование необходимости  ее решения программными методами;

2) основные цели и  задачи программы, сроки и этапы  ее реализации;

3) система программных  мероприятий; 

4) ресурсное обеспечение  программы;

5) организационно-экономический  механизм реализации программы; 

6) организация управления  программой и контроль за ходом  реализации;

7) оценка эффективности  социально-экономических последствий программы;

8) паспорт программы. 

В органах исполнительной власти особое внимание уделяют разработке стратегического и оперативного планов и увязыванию их с целями и деятельностью представительной власти. Так, для создания оперативного плана проводят следующие действия: увязывают рабочий план с долгосрочными целями; определяют конкретные показатели выполнения; доводят планы до непосредственных исполнителей; определяют механизмы регулирования и обратной связи.

Чтобы оперативные планы были успешно выполнены, необходимо наличие нескольких условий, в том числе: умелое и гибкое политическое руководство; соответствующие ресурсы, прежде всего человеческие и финансовые; грамотное управление и эффективные организационные структуры; мотивация персонала.

Одним из эффективных  методов, позволяющих еще на начальной  стадии изучить вопросы результативности выполнения планов или программ, является разработка сценария их реализации политики или программы. В нем дается описание будущих событий и предвидится поведение основных участников. Обычно разрабатывают несколько сценариев при различных условиях и наличии благоприятных и негативных факторов. Суть разработки сценариев сводится к тому, чтобы определить основных участников реализации, выбрать конкретные правила или условия их деятельности, определить формы и характер действий и поведения участников, спрогнозировать промежуточные и конечные результаты. Если проанализировать положение в области реализации государственной политики в России, то можно выделить несколько проблем, с которыми приходится сталкиваться на практике.

Во-первых, достигается лишь часть  целей государственной политики, что относится ко всем ее областям, от социальной до экономической.

Во-вторых, в реализации политики участвует  много различных организаций, групп и личностей, что затрудняет процесс координации их работы. Кроме того, они имеют различные ценности и мотивы, что еще больше усложняет отношения между ними.

В-третьих, они используют различные способы и методы осуществления государственной политики.                 

В-четвертых, сильное влияние на реализацию государственных программ оказывает нестабильность и неопределенность федеративных отношений в стране. Постоянные и динамичные изменения в общественной, внутригосударственной и международной жизни, а также появление новых потребностей у населения оказывают существенное влияние на государственную политику и приводят к ее модернизации. Здесь важно учитывать контекст, факторы изменений, события как катализаторы изменений, инициаторов, действия и результаты изменений государственной политики. Все эти параметры взаимосвязаны и последовательно влияют на действительность и результативность осуществляемой государством политики (Приложение В).

Помимо готовности руководителей  к изменениям в политике важно принимать во внимание и готовность к переменам общества и его отдельных социальных слоев, особенно если новая политика затрагивает их интересы. Важно учитывать и то, что способность руководителей успешно проводить изменения основана на двух факторах: аналитических способностях и управленческих навыках. Анализ необходим для разработки стратегии и определения целей и задач с учетом характера и запросов внешней среды. Управленческие качества необходимы вследствие того, что изменения в политике обычно растянуты на длительный период и связаны с планированием, руководством и убеждением. Поэтому для их реализации требуются использование аналитических методов и разработка стратегии управления изменениями. От степени новизны, глубины и масштабов преобразований зависит степень сопротивления изменениям, степень сложности, неопределенности и риска при проведении преобразований. Эта зависимость видна на графике (Приложение Г).    

Таким образом, чем радикальнее  и масштабнее преобразования, тем  сильнее сопротивление, выше риск, сложность и неопределенность результатов и последствий изменений. Поэтому наибольшее количество проблем возникает при крупных нововведениях, которые требуют тщательной подготовки и создания определенных условий, позволяющих справиться с ними.

Среди главных факторов, которые надо учитывать при организационных изменениях, выделяются следующие: характер организационной структуры и управления; наличие ресурсов; позиция руководителей; состав и характер персонала; формы конкуренции и сотрудничества; формальная и неформальная система поощрения; методы и формы решения конфликтных ситуаций; коммуникации и система обратной связи; особенности организационной культуры (ценности и нормы).

Так, имеются организационные  структуры с новаторской культурой, которые ориентированы на использование новых методов в работе, терпимы к ошибкам и готовы к постоянному обучению. Если среди персонала организации преобладает новаторская культура, то изменения внутри нее протекают легко и быстро, без серьезных осложнений по сравнению с организациями, где распространена бюрократическая культура, имеющая консервативный характер. Наступает время динамичных и глубоких изменений во многих сферах общественной жизни российского общества, поэтому государственные учреждения должны ориентироваться не на одноразовые нововведения, а на систематическое и постоянное обновление своих организационных структур, методов и форм деятельности. Успехи в их деятельности будут зависеть от того, насколько быстро и своевременно они смогут адаптироваться к новым условиям и потребностям общества.

Любая организация, заинтересованная в том, чтобы получать достоверную информацию о процессах, происходящих как во внешней среде, так и внутри нее, должна сформировать систему мониторинга. Ее основная задача состоит в том, чтобы контролировать процессы и выявлять благоприятные возможности, и прежде всего сбои в работе или возникающие проблемы, для принятия своевременных мер. Можно сказать, что мониторинг – это специальная система управления, связанная с получением и анализом информации, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации¹⁷. Это – своеобразная политика безопасности в организации, которая включает следующие элементы: информационную систему; аналитическую систему; оперативную систему.

В общем виде система  мониторинга представлена в Приложении Д.    

При формировании системы  мониторинга определяются его цель, объект, периодичность, субъект, этапы  и методы. Для того, чтобы мониторинг был эффективен, необходимо его включение в систему управления, так чтобы те рекомендации и решения, которые принимаются в его структурах, доходили до руководителей, и более того, чтобы они имели возможность и были готовы принимать решения по вопросам стратегии организации, политики, содержания мероприятий и т.д. Недаром в последнее время начал даже использоваться специальный термин «мониторинговый менеджмент», т.е. управление системой мониторинга в организации или любой иной большой системе. Первым элементом мониторинга является информационная система, позволяющая собирать и передавать необходимую информацию. Здесь основная проблема заключается в том, чтобы определить минимум необходимой информации для каждого подразделения, так как в противном случае может наступить «всемирный информационный потоп», который захлестнет организацию, и в целях самозащиты она может вообще перестать реагировать на любые сообщения, как полезные так и ненужные. Другим элементом является аналитическая система, куда поступает собранная информация. Здесь она анализируется, чтобы определить, в какой степени организация справляется с поставленными задачами и каков прогресс в достижении целей. Основные работы связаны со сравнением и анализом деятельности организации по таким параметрам, как: стандарты; время; сравнение работы подразделений. В результате анализа выявляются тип и форма отклонений в работе, их характер и влияние на достижение целей организации. Эти обобщенные данные поступают затем в оперативную систему, где вырабатываются рекомендации и решения о внесении изменений в стратегию, содержание работы, показатели оценок и систему мониторинга в целом. Затем рекомендации в виде оперативной информации или аналитических справок поступают к руководителю организации или подразделения, имеющему полномочия по принятию решения в данной области.