Формирование и реализация государственной политики

Содержание

 

      Введение…………………………………………………………………….…3

1. Содержательный аспект государственной политики…………………….5
1. Понятие и содержание государственной политики, её соотношение

с другими видами управления………………………………………....5

2. Виды и направления государственной политики…….......................11
2. Формирование и реализация государственной политики………………18

2.1 Разработка государственной политики………………………………18

2.2 Механизм реализации государственной политики………………….23

       3   Анализ правовых возможностей модернизации государственной

          политики Российской Федерации в отдельных сферах………………    37

          3.1 Модернизация российской государственной семейно политики..    37

          3.2 Развитие  единой государственной экологической политики…….   43

     Заключение………………………………………………………………….…49

Список использованных источников………………………….......................51

Приложения……………………………………………………………………54

    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ведение

 

Государственная политика – это явление, отражающее фактическое  состояние государства как управленческого организма, этот институт имеет практическую направленность деятельности, подлинную результативность и способность конкретных органов власти к целенаправленному воздействию на объект регулирования в соответствии с миссией государства и заранее принятыми решениями.  В целом государственная политика показывает реальную управленческую и социальную  «стоимость» деятельности различных органов государства, политических команд и лидеров в деле достижения обще народных интересов. Государственная  политика является внутренне интегрированной стратегией управления крупномасштабными объектами, выработанной на основе кооперации с  наиболее авторитетными гражданскими структурами.

Государственная политика характеризуется целостностью, это институт имеет внутренне дифференцированное содержание, типологию и иные сущностно важные параметры. Такой подход дает возможность и для теоретической идентификации механизмов ее формирования, как форм взаимодействия, существующих в виде разнообразных (политических, юридических, морально-этических, экономических, процедурно-организационных) правил, норм, принципов, технологий и иных компонентов  деятельности, обеспечивающих сочетание различных уровней целеполагания и в итоге способствующих выработке единого государственного решения. С точки зрения своей функциональной нагрузки, эти элементы  упорядочивают систему принятия решений как внутри госаппарата, так и при  реализации (продвижения) целей во внешней по отношению к государству среде. Подразумевая определенную последовательность в применении своих элементов, механизмы концентрируют процессуальные характеристики государственной политики, структурируя последнюю и в конечном счете обеспечивая результативность целеполагания.

Свои особые черты  и проявления механизмы формирования государственной политики обретают на различных – политическом и административном – уровнях деятельности государства. Последние придают механизмам формирования государственной политики разнообразные формы оценивания проблем, согласования позиций, продвижения целей, оценивания результатов и др. Воплощая все эти  нормы и процедуры взаимодействия, данные механизмы порождают  многочисленные иерархические и полицентрические связи чиновников и контрагентов, форматируют их сложную кооперативную деятельность, поддерживают ориентацию на эффективное завершение управленческого цикла.

Особую актуальность представляет собой анализ норм и процедур, которые придают государственной политике устойчивость и  адаптивность, определенность и гибкость, репродуктивные и креативные параметры. В этой связи исследуются универсальные (необходимость обратной связи при принятии решений, соблюдения законности, транспорентности и др.) и специфически-отраслевые элементы (определяющие эффективность предметно-направленных  действий в социально-экономических, финансовых, административных и иных секторах общества) механизмов формирования госстратегий.

Цель работы состоит  в подробном исследовании проблем формирования и реализации государственной политики. В соответствии с поставленной целью в данной работе предполагается решение следующих задач:

- исследовать понятие, содержание и модели государственной политики;

- рассмотреть виды и направления государственной политики;

- показать процесс  разработки государственной политики;

- изучить механизмы реализации государственной политики;

- проанализировать отдельные вопросы реализации государственной политики в современной России.

Объект исследования – институт государственной политики, непосредственный предмет – вопросы её формирования и реализации.

Методологическую основу работы составляют общенаучные (сравнение, анализ, синтез, системно-структурный анализ социологических исследований, функциональный) и частнонаучные методы (исторический).

 

1 Содержательный аспект государственной политики

 

1.  Понятие и содержание модели государственной

политики, её соотношение с другими видами управления

 

Цели, задачи и функции  государства, главного элемента политической системы общества, раскрываются через  разработку и проведение государственной политики. Государственная политика как процесс – это целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер.¹

В современном правовом поле, научной литературе используются близкие по смыслу понятия – «государственная политика» и «общественная политика». Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и объектами государственной политики все менее заметна. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами.

Содержание государственной политики составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества. Анализ понятия предполагает сопоставление политики с другими видами управления: рутинным управлением, единичными мерами, программным (программно-целевым) и стратегическим управлением.

Рутинное управление сводится к единообразному, стандартизованному повторению одних и тех же управленческих воздействий, в отношении неизменного (представляющегося таковым) объекта управления, на основе фиксированных процедур (критериев и порядка их применения). В качестве носителя преемственности, целостности и постоянства управленческих воздействий рутинное управление является обязательной составляющей деятельности государства и иных субъектов публичной власти.² Его можно представить и как необходимую организационную рамку для любой управленческой деятельности, и как результат вертикального разделения труда, проявляющегося в передаче рутинных функций на низшие этажи государственного управления, с концентрацией функций творческих на высших уровнях. Так, в рамках большинства административных структур существуют должностные обязанности, которые можно считать исключительно рутинными (например, регистрация документов). Вместе с тем, любое должностное лицо и любой орган управления отдает дань стандартным процедурам, – например, в виде требований регламента работы или регулярной отчетности. Теоретически, рутина является идеальным способом управления в условиях стабильности; истории известны общества, прежде всего аграрные, где управление почти полностью сводилось к рутине, - либо за счет неизменности объекта управления, либо за счет монополизации более динамичных видов деятельности органами другого уровня. Содержанием рутинной деятельности как раз и является воспроизведение одних и тех же, неизменных условий и устранение (либо игнорирование) отклонений. Любые изменения требуют иной организации процесса управления.

В отношении ситуативного управления необходимо отметить, что  одним из способов реакции на изменения являются ситуативные, единичные управленческие воздействия. Часто именно они имеются в виду, когда предлагается «решать проблемы по мере их возникновения». Здесь нет ни фиксированной процедуры, ни повторяемости: всякий раз решающим фактором оказывается специфика конкретной ситуации. Достоинствам «точечного», максимально адаптированного к условиям единичного управленческого воздействия противостоят его произвольность, вторичность и изолированность. В отсутствие четких ограничителей и ясно обозначенного направления деятельности разовые меры легко приходят в противоречие друг с другом, оказываясь к тому же в зависимости от восприятия субъектом управления той или иной ситуации в данный момент: по прошествии какого-то времени он может оценить ее совершенно иначе, предпринимая уже другие, не согласованные с предыдущими, изолированные действия. Главная же проблема в том, что путем единичных воздействий невозможно решать сложные проблемы, требующие целого комплекса мер, и невозможно эффективно прогнозировать и планировать деятельность: управление оказывается зависимым от любого изменения ситуации, лишь следуя за эволюцией объекта. Единичные меры оправданы и неизбежны при оперативном решении частных проблем; в более значительных масштабах они становятся дисфункциональными.

Программно-целевое управление основано на правиле, что наиболее простым и очевидным способом организации управления во времени, ориентации на изменение объекта либо на меняющийся объект, является создание программы деятельности. Программой в данном контексте можно считать любое изложение последовательных, непротиворечивых управленческих воздействий, относящихся к одному объекту, рассчитанных на определенный срок и целеориентированных. Управление, основанное на реализации такого комплекса мер и является программным или программно-целевым. Классическими элементами любой программы являются: указание объекта управленческих воздействий (группы взаимосвязанных объектов); определение цели или направления деятельности, которые могут быть конкретизированы через задачи; обозначение срока и этапов реализации; распределение правовых, материальных, организационных и иных ресурсов и обязанностей; механизмы контроля и оценки эффективности. Отсутствие какого-либо из элементов говорит о том, что мы имеем дело не с управленческой программой, а с каким-то другим документом: декларацией, описанием изолированных мер, составной частью более общей программы и т.д. Составление программы – самый распространенный пример осуществления планирования в государственном управлении; соответствующее правовое оформление может придать программе нормативный характер, но существуют и программы, сводящиеся к декларации намерений.

Однако в большинстве  случаев программа является односторонним  волеизъявлением какого-то субъекта управления. В связи с этим в рамках классической программы управленческих воздействий не учитываются интересы и представления тех, кому поручена ее реализация, а также позиция групп населения и управленческих структур, чьи интересы реализация может затронуть. Отчасти эта проблема может быть решена путем тщательного предварительного изучения ситуации и путем согласования основных положений программы с заинтересованными группами и структурами. Но предварительное изучение никогда не бывает абсолютно полным; кроме того, с изменением ситуации меняются и интересы, и представления. Односторонний характер программного управления обрекает субъекта деятельности либо на самостоятельное осуществление программы (уместное участие других субъектов не может быть гарантировано), либо на ее неполную и противоречивую реализацию (все заинтересованные группы и структуры используют программу в своих интересах и исходя из своих представлений о проблеме)³. Достоинства программного управления – целостность и единство концепции, масштабность, комплексность – должны быть дополнены ориентацией на множественных субъектов деятельности.

Стратегическое управление основано на том, что субъектно ориентированное государственное управление существует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия – это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выражено в краткой форме – в виде простой формулировки («зуб за зуб», «бей своих, чтоб чужие боялись», «разделяй и властвуй», «деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более Х за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование» и т.п.), – либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов. Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее сложные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто признаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными путями. В зависимости от того, складывается ли стратегия стихийно, в процессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществляется, степень вариативности может меняться: она выше при формирующейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе – за счет выбора наиболее эффективных действий и учета наиболее предсказуемых действий других субъектов. Благодаря имеющимся у них ресурсам, центральные органы государственной власти и управления обладают несомненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии основаны на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, «жестким» вариантом стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределенности и сведении к минимуму возможности выбора других участников. Наиболее простое решение - обеспечение заданных ситуаций за счет масштабного использования физического и правового принуждения; однако, порой это оказывается недостаточным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путем ее простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в финансовом, и в политическом смысле. «Гибкий» вариант стратегического управления - так называемый сценарный подход, когда множеству вероятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество «сценариев» – программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуации. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.