Защита прав и интересов налогоплательщиков при проведении налогового контроля

     Подобные  проигрыши свидетельствуют о  незнании должностными лицами налоговых органов норм КоАП РФ по порядку производства по делам об административных правонарушениях и об отсутствии контроля УФНС России по субъектам Российской Федерации за правильностью применения инспекциями норм административного законодательства.

     Следующая причина отмены постановлений о привлечении к административной ответственности - неизвещение лица, привлекаемого к административной ответственности о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (г. Москва, Саратовская, Ростовская области и др.).

     По  мнению суда, ненадлежащее извещение  лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и  месте составления протокола  и рассмотрения дела об административном правонарушении является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку привлекаемое лицо в таком случае лишается предоставленных КоАП РФ гарантий защиты, в т.ч. прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, представление возражений на протокол, права пользоваться юридической помощью защитника. Данная позиция содержится в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 11.10.2010 по делу № А56-76867/2009.

     Суды  критически относятся к реестрам отправки корреспонденции, спискам  почтовых отправлений, почтовым квитанциям, указывая, что данные документы не свидетельствуют о надлежащем уведомлении, о рассмотрении дела, поскольку не подтверждают вручение почтового отправления с вложением уведомления о времени и месте рассмотрения дела.

     В целях соблюдения установленных  статьей 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях  необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного  рассмотрения. Лицо, в отношении  которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу».

     Имеют место отмены судом постановлений налоговых органов из-за вынесения постановления по делу по истечении срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ (Белгородская, Волгоградская области и др.). Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ при истечении срока давности привлечения к административной ответственности производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

     В соответствии со статьей 29.1, частью 2 статьи 29.4 КоАП РФ должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняет, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу, в том числе исследует вопрос об истечении сроков давности привлечения к ответственности.

     Таким образом, отмены судами постановлений  налоговых органов по причине  истечения срока давности привлечения  к административной ответственности  недопустимы в работе налоговых  органов.

     Помимо  указанных причин имеют место  единичные случаи отмены судами постановлений налоговых органов по следующим основаниям:

• отсутствие доказательств, свидетельствующих об отказе налогоплательщика единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в выдаче по требованию покупателя документа, подтверждающего прием денежных средств (Магаданская область, Краснодарский край);
• составление протокола в присутствии представителя по доверенности, не содержащей указания на право представлять интересы общества в конкретном административном деле (Свердловская область).

     Необходимо  исключить отмену судами постановлений  налоговых органов из-за несоблюдения должностными лицами требований КоАП РФ к порядку производства дел  об административных правонарушениях.

     В целях сокращения количества судебных споров, проигранных налогоплательщикам и исключения принятия судебных решений не в пользу налоговых органов, ФНС России поручает УФНС России по субъектам Российской Федерации:

1. проанализировать изложенное, довести до нижестоящих налоговых органов и учитывать при проведении контрольных мероприятий;
2. при решении вопроса о привлечении организаций и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 КоАП РФ руководствоваться сложившейся устойчивой судебно-арбитражной практикой по аналогичным вопросам и схожим обстоятельствам;
3. на систематической основе осуществлять анализ сложившейся в регионе судебно-арбитражной практики с целью своевременного выявления имеющихся недостатков и выработки рекомендаций для нижестоящих налоговых органов;
4. обеспечить взаимодействие юридических отделов и отделов контрольного блока, осуществляющих процессуальные действия по делам об административных правонарушениях, в целях строгого соблюдения процессуальных норм, установленных КоАП РФ;
5. незамедлительно направлять в Контрольное управление копии значимых судебных актов по делам об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена частью 2 статьи 14.5 КоАП РФ.[10, стр.134-157]

     3. Перспективы развития налогового контроля

     3.1. Зарубежный опыт защиты налогоплательщиков 
Правоотношения, возникающие в сфере налогового законодательства, сложны и многогранны. Не секрет, что большинство налоговых правоотношений носят конфликтный характер. Но способы защиты прав участников налоговых правоотношений различны в России и за рубежом. 
В соответствии с НК РФ каждое лицо имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействия должностных лиц, если такие акты, действия или бездействия нарушают его права. Права участников налоговых отношений могут быть защищены путём обжалования выше указанных актов, действий или бездействий в вышестоящий налоговый орган или суд. В настоящее время арбитражные суды РФ «завалены» налоговыми спорами. Следует отметить, что процесс разбирательства в суде занимает много времени (в среднем занимает от 1 до 3-х лет). Во многих же странах Европы, в США давно существуют специально уполномоченные органы и механизмы по разрешению конфликтов между налогоплательщиками и налоговыми органами во внесудебном порядке.

     Например, законодательством Германии закреплен  обязательный порядок досудебного  урегулирования налогового спора, соблюдение такого порядка является обязательным условием принятия дела к рассмотрению в суде. При этом в Германии созданы специальные налоговые суды (по своей сути это суды административные), которым подведомственны все споры, возникающие в области налогообложения. В противоположность налоговому законодательству России, в котором вся нагрузка при урегулировании противоречий между налоговыми органами и налогоплательщиками ложится на суды, законодательство Германии нацелено на мирное разрешение налоговых конфликтов, до суда дело доходит только в крайнем случае.

     Во  Франции при всей сложности налогового законодательства (Налоговый кодекс Франции включает в себя более 4000 статей, вместе с дополнениями и разъяснениями содержит более полутора тысяч страниц) существуют множество способов для налоговых органов по взысканию налоговых платежей (например, совместная работа с полицией), а также большое количество возможностей для налогоплательщиков по оспариванию актов налоговых органов. И. только как крайний случай используется возможность рассмотрения возникшего конфликта в суде.

     В соединенных Штатах Америки имеется  интересный опыт по проведению программы «Налоговая амнистия». Суть кампании состоит в том, что налоговыми управлениями штатов разрешается налогоплательщикам, которые в свое время включили в отчет или декларацию неполную сумму налогов или вообще не посчитали нужным их заполнять, представить такие документы и уплатить причитающиеся налоги после истечения срока их уплаты. При этом не предусматривается никаких штрафов за просроченную уплату налога, никаких процентов на налоговую сумму, никаких вопросов провинившемуся о причинах задержки не задается. Тем, кто воспользуется милосердием властей штата, достаточно заполнить несложный формуляр и, приложив к нему чек или платежное поручительство на нужную сумму, отправить его в налоговое управление. При потраченных в одну из таких кампаний из бюджета 10 млн. долларов на рекламу в прессе, почтовые отправления, обработку почты и размещение присланных чеков реальная сумма полученных налогов составила 125 млн. долларов.

     Следует отметить, что в 2007 году в России была объявлена налоговая амнистия. Вряд ли результаты мероприятия, проводившегося с 1 марта по 31 декабря 2007 года можно назвать сверхуспешными, хотя и полного провала, который можно было ожидать за месяц до его окончания, тоже не состоялось. Налоговая амнистия принесла бюджету  3,665 млрд. рублей. Перед стартом налоговой амнистии, сообщалось, что данная акция может принести до 200 млрд. рублей.

     В Японии действует примерно такой  же порядок подачи декларации и документальной проверки правильности исчисления и  уплаты налогов, как и в России. Такая проверка называется обычной. В случае возникновения обоснованных подозрений в уклонении от уплаты налога или сокрытии части дохода проводится проверочное расследование обстоятельств нарушения налогового законодательства. При установлении фактов, указывающих на признаки налогового преступления проводится уголовно-процессуальное расследование дела следователем налогового управления (есть такая должность) с разрешения суда. Налоговые следователи работают в каждом налоговом управлении и в своей деятельности подконтрольного и подотчетны руководителям налоговых органов. Прокурор не наделен правом процессуального контроля за деятельностью налоговых следователей. Наряду с довольно жесткой системой налогового контроля, законодательством Японии созданы эффективные механизмы защиты законных интересов налогоплательщиков. Установлено две формы обжалования решений и действий налоговых органов: служебный и судебный.

     Первичное обращение налогоплательщика с  жалобой в налоговый орган  в порядке служебной защиты своих прав называется "требованием для пересмотра". Срок подачи такого требования два месяца после принятия первичного решения по делу. Проверку законности и обоснованности оспариваемого решения (действия) обязано проводить должностное лицо не участвующее в принятии первичного решения по делу, либо штатным проверяющим (есть такая должность в крупных управлениях). Если налогоплательщика не удовлетворяет решение, принятое по его "требованию для пересмотра" он вправе обратиться в вышестоящий налоговый орган либо в суд с "требованием для расследования", которое может быть подано в вышестоящий налоговый орган в течение месяца после получения решения по его "требованию для пересмотра" либо в национальный налоговый суд - в течение двух месяцев, считая с этой же даты.

     Национальный  налоговый суд создан и действует  в системе налогового контроля. Его  высшим органом является Головное учреждение суда, дислоцированное в Токио. Председатель Национального налогового суда назначается  руководителем национального налогового управления с согласия Министра финансов. В систему налоговых судов входят также районные налоговые суды и 7 их отделений в крупных городах. В структуру районного налогового суда входят: главный судья по жалобам, товарищ главного судьи по жалобам, судьи по жалобам, их товарищи (заместители, помощники), судебные проверяющие, отдел согласования и хозяйства. 
Налоговые суды наделены правом полной или частичной отмены оспариваемых решений. Налогоплательщик вправе обжаловать решение налогового суда в обычном гражданском суде. 

     Из  проведенного анализа системы обеспечения  налоговой законности в Японии можно  сделать вывод, что наряду со строгим  налоговым контролем за надлежащим исполнением налоговой обязанности  каждым налогоплательщиком, действует  трехзвенная система защиты его законных прав и интересов.

     Специализированные  налоговые и административные суды действуют также во многих странах  Европы.

     В заключение рассмотрения вопроса можно  сделать такой вывод, что в  развитых странах эффективно действует  система налогового контроля и ответственности, надежным противовесом которой служат многоступенчатые отраслевая и судебная системы защит прав и интересов налогоплательщиков. (В Приложении А приведена сравнительная таблица административных полномочий налоговых органов разных стран позаимствованная автором у Берсенева Л.П. (Налоговый вестник, № 5/2001. С. 38-39).

     Сравнительный анализ налоговых систем ряда развитых стран, правового статуса налогоплательщиков позволяет сделать вывод о  том, что система защиты прав субъектов  налоговых правоотношений в Российской Федерации далека от совершенства. Особенно "страдает" его служебно-административное звено в силу недостаточной заинтересованности налоговых органов в укреплении гарантий соблюдения имущественных интересов налогоплательщиков и отсутствия персональной ответственности должностных лиц за ущемление их интересов.

     С другой стороны, нуждаются в совершенствовании  и механизмы ответственности  налогоплательщиков, особенно, в части  обеспечения неотвратимости правовых негативных последствий, неисполнения или ненадлежащего исполнения своей налоговой обязанности, а также вся система налогового администрирования.  
 

     3.2. Направление совершенствования   налогового контроля

     Основные  направления налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и  на плановый период 2012 и 2013 годов (далее - Основные направления налоговой политики) подготовлены в рамках составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и двухлетний плановый период. Основные направления налоговой политики являются одним из документов, которые необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования, как при планировании федерального бюджета, так и при подготовке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации.

     Помимо  решения задач в области бюджетного планирования Основные направления налоговой политики позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что должно способствовать стабилизации и повышению определенности условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то, что Основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для внесения изменений в законодательство о налогах и сборах, которые разрабатываются в соответствии с предусмотренными в нем положениями. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства.