Налоговая политика

1. Налоговая политика, ее теоретические основы

Налоговая политика — многоаспектная категория, непосредственно связанная с взаимоотношениями государства и каждого человека, государства и предприятий, различных организаций друг с другом, межгосударственными отношениями.     

В до перестроечной России создавалась иллюзия, что налоговая система играет чисто прикладную роль: с ее помощью государство аккумулирует финансовые ресурсы, необходимые для реализации его функций. В этой связи давалась узкая трактовка налоговой политики. Так, в финансово-кредитном словаре отмечалось, что «налоговая политика — это система мероприятий, проводимых государством в области налогов».   

В действительности понятие  налоговой политики выходит за рамки  мероприятий в области налогов. Проводя налоговую политику, государство  активно вмешивается в «работу» рынка, регулирует развитие производства, способствует ускоренному росту  одних отраслей экономики по сравнению  с другими, влияет па инвестиционную политику и структурную перестройку. От успешного проведения налоговой  политики во многом зависит результативность принимаемых экономических решений. Эффективной может считаться  только та налоговая политика, которая  стимулирует накопление и инвестиции, способствует экономическому росту.     
    Реализация налоговой политики осуществляется через налоговый механизм, который представляет собой совокупность форм и методов налоговых отношений государства и налогоплательщиков. 
При проведении налоговой политики государство должно преследовать следующие цели: 
1) фискальную — мобилизация части создаваемого национального дохода в регионах в бюджетную систему и внебюджетные фонды для финансирования общегосударственных, региональных и местных программ социально-экономического развития; 
2)экономическую — целенаправленное воздействие на экономику через налоговый механизм с целью проведения структурных изменений общественного воспроизводства, перераспределения национального дохода и ВВП в территориальном, отраслевом и социальном разрезах, регулирования спроса и предложения, стимулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности в регионах РФ; 
3) социальную — относительная ликвидация пли сглаживание неравенства в уровнях доходов населения по группам и между регионами за счет прогрессивной системы налогообложения, предоставления многодетным и малоимущим слоям граждан, инвалидам и участникам военных событий налоговых льгот и привилегий; 
 4)экологическую — охрана окружающей среды и рациональное природопользование за счет усиления роли экологических налогов и штрафных санкций как к отдельным предприятиям, таки к регионам, где допускается превышение предельно допустимых норм выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и не предпринимается эффективных действий для улучшения экологической ситуации па своих территориях; 
5) контрольную — за счет проведения выездных и камеральных проверок, когда достигается не только увеличение поступления налогов в бюджеты разных уровней, но и соблюдение 
налоговой дисциплины. Полученная от налоговых органов информация используется государством для принятия оперативно- 
тактических и стратегических решений в области планирования 
как самих налогов, так и в сфере социально-экономического раз- 
вития территорий и страны в целом; 
6) международную - укрепление экономических связей с другими странами за счет заключения двухсторонних и многосторонних соглашений но устранению двойного налогообложения, снижению торговых таможенных пошлин и гармонизации налоговых систем. 
Выделяют, как правило, три типа налоговой политики государства. 
     Первый тип политика максимальных налогов, характеризуется принципом «взять все, что возможно». При этом государству уготована «налоговая ловушка», когда повышение налогов не сопровождается ростом доходов. Поэтому данная политика проводится государством, как правило, в экстренных случаях, таких, как экономический кризис или ведение военных действий.  
          Второй тип — политика разумных налогов, способствующая развитию предпринимательства, но снижает объем социальных гарантий.  
         Третий тип — налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень обложения, но при значительной социальной защите населения. Налоговые доходы направляются па увеличение социальных фондов. Недостатком такой политики является то, что она вызывает инфляцию. 
При развитой экономике все типы налоговой политики успешно сочетаются. В РФ с начала экономических реформ стал реализовываться первый  тип налоговой политики. Однако экономических, социальных и политических предпосылок для проведения политики максимальных налогов в это время не существовало, вследствие чего подобная политика привела к падению темпов роста производства в отраслях экономики, широким масштабам уклонения от уплаты налогов, росту задолженности и взаимным неплатежам субъектов предпринимательства. 
В целях преодоления негативных последствий воздействия налогов на развитие экономики возникла объективная необходимость продолжения налоговой реформы, выражением которой стал НК РФ. Налоговые преобразования, предусмотренные им, направлены на поэтапную реализацию второго типа налоговой политики. Основные задачи, которые должны быть решены посредством налоговой реформы, — снижение налогового бремени, упрощение налоговой системы, повышение уровня администрирования, создание равных условий для всех налогоплательщиков. 
 
Принятие и введение в действие ПК РФ позволили существенным образом систематизировать действовавшие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, привести их в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему. 
Если для законодательства начала 1990-х гг. было характерно практически полное отсутствие регламентации налоговых органов, их взаимоотношений с налогоплательщиками, то НК РФ, вступивший в силу с 1999 г., четко регламентирует действия налоговых органов во многих стандартных ситуациях, возникающих при сборе налогов. Фактически он включает не только собственно налоговый, но и по аналогии с Гражданским процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами Налогово-процессуальный кодекс. Именно эти «процессуальные» элементы и оказывают определяющее влияние на технологию сбора налогов в условиях действия НК РФ. 
НК РФ упорядочивает систему ответственности за нарушение налогового законодательства, дифференцирует ее в зависимости от степени вины налогоплательщика, уменьшает ранее действовавшие чрезмерно жесткие нормы ответственности. Кодексом установлены более четкие и конкретные формулировки состава налоговых правонарушений. 
Целью изменений налоговой системы, предусмотренных НК РФ, является построение стабильной налоговой системы на территории РФ. Она должна стать рациональной, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействовать развитию предпринимательства, наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан.  
С принятием и введением в действие ПК РФ в России начался новый этап налоговой реформы. НК РФ устанавливает принципы построения и функционирования налоговой системы, порядок введения и отмены федеральных, региональных и местных налогов, а также других обязательных платежей. Полномочия всех уровней власти и местного самоуправления по установлению, изменению или отмене налогов и сборов реализуются в пределах установленного перечня и в соответствии с общими принципами налогообложения. 

В зависимости от длительности периода и характера решаемых задач налоговую политику можно  подразделить на налоговую стратегию  и налоговую тактику. Налоговая стратегия определяет долговременный курс государства в области налогов и предусматривает решение крупномасштабных задач. Налоговая тактика предусматривает решение задач конкретного периода развития путем внесения оперативных, своевременных изменений и дополнений в налоговую систему. 
Стратегические направления налоговой политики определяются: Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ. Тактические задачи налоговой политики решаются совместно с Министерством финансов РФ, Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом РФ и другими органами. 
Налоговая политика проводится (осуществляется) ими посредством методов: 
•  управления; 
•  информирования (пропаганды);

•  воспитания;

•  консультирования; 
•  льготирования;

•  контролирования; 
•  принуждения. 
Управление заключается в организующей и распорядительной деятельности финансовых и налоговых органов, которая нацелена на создание эффективной системы налогообложения и основывается на объективных закономерностях развития. 
Информирование (пропаганда) — деятельность финансовых и налоговых органов по доведению до налогоплательщиков информации, необходимой им для правильного исполнения налоговых обязанностей. Имеется в виду информация о действующих налогах и сборах, порядке их исчисления, сроках уплаты и т.п. 
Воспитание имеет своей целью привитие налогоплательщикам осознанной необходимости добросовестного исполнения ими своих налоговых обязанностей и предполагает осуществление просветительской работы по разъяснению необходимости налогообложения для государства и общества. 
Консультирование сводится к разъяснению финансовыми и налоговыми органами лицам, ответственным за исполнение налоговых обязанностей, положений законодательства о налогах и сборах, применение которых на практике вызывает у них затруднения. 
Льготирование деятельность финансовых органон по предоставлению отдельным категориям налогоплательщиков (плательщиков сборов) возможности не уплачивать налоги или сборы. 
Контролирование представляет собой деятельность налоговых органов с использованием специальных форм и методов по выявлению нарушений законодательства о налогах и сборах, в конечном счете, нацеленную па достижение высокого уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков и налоговых агентов. 
Принуждение — деятельность налоговых органов по принудительному исполнению налоговых обязанностей посредством применения в отношении недобросовестных налогоплательщиков мер взыскания и других санкций. 
До недавнего времени при проведении налоговой политики налоговыми органами преимущественно использовались методы управления, контролирования и принуждения, теперь же получают развитие информирование, консультирование и воспитание населения. Это означает, что налоговая политика в большей степени стала учитывать интересы налогоплательщиков.

1. Сущность, цели и принципы налоговой политики.

            Налоговая политика представляет собой комплекс мер в  области налогового регулирования,  направленных на установление оптимального уровня налогового бремени в зависимости от характера поставленных в данный момент макроэкономических задач.                 Налоговая политика как специфическая область человеческой   деятельности относится  к  категории  надстройки.  Между нею и экономическим базисом общества существует тесная  взаимосвязь. С одной стороны , налоговая политика порождается экономическими отношениями ; общество не свободно в выработке и проведении  политики, последняя обусловлена экономикой. С другой стороны , возникая и развиваясь на основе экономического базиса, налоговая политика ,  как составная часть финансовой политики, обладает определенной самостоятельностью:  у нее специфические законы и  логика развития.  В силу этого она может оказывать обратное влияние на экономику,  состояние финансов.  Это влияние может быть  различно:  в  одних случаях посредством проведения политических мероприятий создаются благоприятные  условия  для развития экономики, в других - оно тормозится.            

      Научный подход к выработке налоговой политике предполагает ее   соответствие   закономерностям  общественного  развития , постоянный учет выводов  финансовой  теории.  Нарушение  этого важнейшего требования  приводит  к  большим потерям в народном хозяйстве.           

      Вся история нашего государства подтверждает это. Формирование налоговой  политики  и  создание   налоговой системы  происходит одновременно с развитием параллельных блоков реформы - изменениями в системе собственности,  ценообразования,  реформированием банковской сферы,  денежно-кредитной политики и т. п. Поэтому в любой конкретный временной промежуток  каждый следующий шаг на пути создания системы налогообложения во многом определяется принятием конкретных  решений  по другим направлениям реформы.            

     На выбор конкретного варианта решения в области налоговой политики влияют следующие факторы : общая экономическая ситуация в стране ,  характеризующаяся темпами роста (падения) производства ; уровень инфляции ; кредитно-денежная политика государства; соответствие между сферой производства ,  находящейся под государственным контролем, и приватизированным сектором .           

      Разрабатывая налоговую  политику,  видимо  полезно  обратиться к опыту стран с развитой рыночной экономикой.  В теории и  практике  налогового  регулирования  развитых стран Запада  налоговая политика в послевоенные годы строилась в соответствии с кейнсианской  концепцией  функциональных  финансов. Согласно  этой концепции величина расходов и норма налогообложения подчинены потребностям регулирования совокупного общественного спроса,  который должен удерживаться на уровне, обеспечивающем полное использование трудовых ресурсов и  капитала при сохранении стабильности цен (при этом бюджетное равновесие приносится в жертву равновесию экономическому).  Начиная же с 80-х годов, в связи со снижением доли государственного сектора в экономике развитых стран и  уменьшением  экономической роли государства (сокращением его прямого вмешательства в экономику в основном через снижение  государственных  расходов) налоговая  политика  наряду  с  выполнением  регулирующих функций стала средством обеспечения без дефицитности бюджета. В условиях развитой  экономики  эта цель достигается посредством не усиления налогового бремени,  ложащегося на производителей  и физических  лиц,  а расширения налоговой базы и сокращения государственных расходов на фоне широкомасштабного и  целенаправленного снижения налогов.            

 Переход российской  экономики на рыночные основы  предполагает формирование принципиально иной, нежели это было в условиях административно - командной системы,  налоговой политики . Это,  однако, отнюдь не означает необходимости механического заимствования ее западных моделей, эффективных только в условиях развитого рынка.  Теоретическая база и значительный практический опыт стран Запада в области построения и  использования налоговых  систем должны быть переосмыслены и адаптированы  к нашим условиям. Причем с учетом как сегодняшнего уровня развития и кризисного состояния экономики, так и тех задач, которые предстоит решать,  и в немалой степени с помощью налоговой политики.           

      Следует также иметь в виду,  что  установление  высокого уровня   налогового  изъятия  с  целью  решения  прежде  всего фискальных задач и наполнения бюджета не может являться  основой  налоговой  стратегии  на сколько-нибудь продолжительный период.  Использование принципа формирования налогов от доходной части бюджета с целью достижения его без дефицитности неизбежно ведет к установлению  завышенных  норм  налогообложения. При  этом игнорируется объективная зависимость между величиной налоговой ставки и ростом  поступлений  в  бюджет.  Совокупный уровень  налогообложения не должен выходить за допустимые пределы, иначе он будет носить угнетающий и запретительный характер. Чрезмерный налоговый пресс провоцирует резкое сокращение базы налогообложения,  поскольку препятствует  созданию  новых предпринимательских  структур  и  обрекает  на  массовые банкротства уже существующие.  В результате продолжается спад производства,  а значит,  резко сокращаются поступления в бюджет, что ставит под сомнение осуществимость антиинфляционной  стратегии:  иного выхода,  кроме дополнительной эмиссии денег,  в этих условиях не предвидится.  Таким образом, оптимальный уровень налогового изъятия предполагает такое совокупное бремя на юридических и физических лиц,  при котором налоги не оказывают угнетающего  воздействия на предпринимательскую и инвестиционную деятельность,  а также на жизненный уровень населения, одновременно  обеспечивая в необходимом объеме поступления в бюджет. Бюджетные ограничения должны быть, с одной стороны достаточно жесткими и универсальными, чтобы не допустить поддержки (посредством излишней дифференциации) неконкурентоспособных предприятий  и  отраслей,  закрепляющей существующую нерациональную структуру производства.  С другой стороны,  необходимо использовать налоговые методы в качестве рычага,  влияющего на экономическое поведение хозяйственных субъектов и  стимулирующего их производственную и инвестиционную деятельность.           

      В основе формирования налоговой политике лежат таким  образом, две взаимно увязанные методологические посылки : использование налоговых платежей  для  формирования  доходной  части бюджетов различных  уровней  и  решение фискальных задач  государства; использование  налогового  инструмента   в   качестве косвенного метода регулирования  экономической деятельности .           

      И если до недавнего времени считалось,  что высокий  уровень  налогов  и  степень прогрессивности налоговых шкал соответствуют,  как правило,  высоким уровням развития экономики и социальной защищенности населения,  то сейчас общей тенденцией в области налогообложения в странах Запада  является  снижение фактического налогового бремени на прибыль корпорации и доходы физических ли.           

 Когда повышаются налоги, чистые доходы граждан снижаются. Каждый в отдельности должен работать больше , чтобы получить прежний уровень доходов, который он имел бы до повышения налогов . Обычно люди начинают искать дополнительное место работы вместо того, чтобы повышать продуктивность на своем основном рабочем месте. Это в свою очередь способно привести к снижению производительности труда, дополнительным увольнениям, росту безработицы. Даже, если иногда складывается впечатление, что работник трудится с большей отдачей, стараясь сохранить прежний уровень доходов после выплаты налогов, производительность труда его в действительности снижается, тормозя экономический рост страны в целом.

Фискальная политика.           

 Представление о том, что фискальные действия правительства могут иметь важное стабилизирующее воздействие на экономику, стало приобретать все более широкое признание в период “ Великой депрессии “ 30 - х годов.  Кейнсианская теория занятности играла ключевую роль в том, что целительным фискальным мероприятиям придается  такое значении.            

 Всем известно, что первоочередной задачей государственного сектора является стабилизации экономики.            

 Политика стабилизации  представляет собой действия  правительства по контролю над  экономической ситуацией с целью  максимально приблизить объем  ВНП  к его потенциальному уровню и поддержать низкие стабильные темпы инфляции .           

 Такая стабилизация  отчасти реализуется средствами фискальной политики, т. е. через манипулирование государственным бюджетом - расходами и  налогообложением для достижения установленных целей.            

 Фундаментальное цель  фискальной политики состоит  в том , чтобы ликвидировать безработицу и инфляцию . Во время спада необходимо проводить стимулирующую фискальную политику, т. е. снижение налоговых ставок  или  увеличение госрасходов . Во время проведения стимулирующей фискальной политики мы наблюдаем дефицит бюджета, который компенсируется в период подъема, когда налоговые ставки повышаются, а госрасходы уменьшаются .