Жергілікті өзін-өзі басқару органдарынын зерттеудің теориялық-методологиялық негіздері

    Жергілікті өзін-өзі басқарудың континенталды моделі иерархиялық пирамидаға ұқсас, бұл пирамида бойымен  түрлі дерективтер мен ақпараттар тасымалы жүреді және оның шегінде  орталық билікке орындардағы агенттердің жаппай сериясы жұмыс атқарады. Аталған модель төмендегі звенолардың жоғарыдағыларға  бағыныштылығымен сипатты [16 ].

   Француз жүйесінде өкәлетті органдар кейде тек заңнамалармен территориалды  коллективтер ретінде белгіленген әкімшілік-территориалды  бірлік терде ғана құрылады. Сонымен,  кейбір  жеке бөлімшелерде жергілікті органдар болмауы да мүмкін (мысалы, Францияның округтары мен кантондарында).

    80-жж Франциядағы реформаларда жергілікті басқару органдары арасындағы қатаң бағыныштылығы біраз жеңілдетілген болатын. Ешбір территориалды коллектив екіншісінен үстінен бақылау жүргізу алмайды, тек арнайы қарастырылған жағдайларда ғана: аймақ білім және мәдениет жөнінде коммуна мен департамент үстінен, департамент коммуналар үстінен әлеуметтік,  денсаулық сақтау,  ауыл шаруашылығын жабдықтау, мектеп транспроты жөнінде ғана.  Сонымен қатар,,  орталықтыі жергілікті өкілетті органдар үстінен бақылауы біршама азайтылған еді [17 ].

    Дамыған демократияларда жоғарыда қарастылыған екі модель арасында айтарлықт ай айырмашылықтар жоқ, және олардың арасындағы біршама жақындасу туралы да сөз айтуға болады. Екі модельдің қызметі ұқсас принциптерге негізделе жүзеге асады. Жергілікті басқару жүйесінің негізі болып мұнда  еркін және бәсекелес сайлау арқылы  халықпен құрылатын жергілікті өкілетті органдар табылады, сондықтан, біраз легтимділікке ие [ 18].

    «Үшінші әлем» қатарына жататын елдерде жағдай тіпте басқа, мұнда демократиялық мемлекеттерден алынған жергілікті басқару моделі  өз алдына  түп-негізі авторитарлық болып табылатын ерекше бір фасадтың тек құраушы бөлігі ғана,  шын мәнінде мұнда азаматтардың еркі-жігерлері  көбіне  тәелсіз сипатқа ие бола алмайтын және дәстүрлі  мобилизация механизмдері арқылы бағытталады. Жергілікті басқару кейбір елдерде (Аустрия, Германия, Жапония) англосаксондықпен де континенталды модельдермен де ұқсас бола тұра, өзне тән бірқатар ерекшеліктерге ие,  бұл орныдардағы «аралас», «гибридті»  басқару формалары туралы айтуға мүмкіндік береді.

    Англосаксондық жүйеге тым тән емес орныдардағы  тағайындалатын шенеуніктер арқылы тікелей мемлекеттік  басқару жүзеге асырылады

[ 19].

Жоғарыда аталған  екі  модельден тіптен ерекше  болып  табылатын кееңестік модель КСРО құлағаннан кейін  тарихқа айналып  кеткен.

 Осы модель  Кеңес  Үкіметіне және  әлемдік социализм  жүйесіне тән өзге де елдерге,  және де социалистік перспективаларға  негізделген кейбір адмушы елдерге  тән. 

   Қазір ол азда болса өздерін социалситік  деп есептейтін Қытай, Куба және КХДР елдерінде сақталған.

Кеңестік модель негізінде  биліктің бөлінуін жоққа шығару және  белгілі бір террториядағы өкілетті органдардың толық билігінің  жариялануы жатыр. Жергілікті басқарудың кеңестік жүйесін сонымен қатар,  оған енетін звенолардың қатаң иерархиялық  өзара тәуелділігі сипатты.

     Жалпы, әлемдік тәжірибе жергілікті деңгейде қолданылатын ұйымдастырушылық-құқықтық формалардың кең таңдауын ұсынады. Елдердің ерекшеліктерін ескере отыра авторлар  классификацияға түрліше қарайды да оннан астам ұйымдастырушылық құқықтық формаларда бөліп көрсетеді [14,7 ]. Әлемдік тәжірибені зерттей отырып, біз жергілікті басқару органдарының  негізгі 5 моделін бөле отыра, схематикалық түрде былайша көрсете аламыз:

1. «Күшті кеңес – әлсіз әкім» формасы жергілікті органдардың қызметін координациялау және бақылау жөнінде әкімнің құқықтарын шектеумен сипатталады. Әкімнің артынан негізінен өкілеттілік және оперативті-атқарушылық функциялар бекітіледі. Кеңес басқару, шаруашылық және қадрылық, әсіресе қызметке орналастыру сферасында кең құқықтарға ие.(1-сурет)

 

 

1 сурет 

         Өкілетті орган                           таңдайды

т

а

ң

д

а

й

д

ы

Тұрғындар

12

 

2. «Күшті әкім  -  әлсіз кеңес». бұл форма үшін атқарушы органды, яңни әкімді халық таңдауы сипатты, бұл оның өкілетті органға салмақты  позициясын анықтайды. Әкім өз бетінше ағымдағы мәселелерді шешеді және  кеңесте вето құқығына ие (2-сурет).

 

 

2 сурет

Т

А

Ң

Д

А

Й

Д

Ы

халық

 

 

бұл сызба АҚШ-тың муниципалды  білімінде баса назарға ие. Бұл  американдықтардың билікті бөлісуге деген ұмтылысын бірден-бір  айқын  бейнелейді. Әкімді тікелей сайлау оның ззін кеңестен тәуелсіз сезініп, өз бетінше жергілікті саясатты анықтауға мүмкіндік береді.

     Әкім муниципалды кеңес жарлықтарымен сөйлеуге құқығы бар.  Әкім кеңестің ортырыстарына қатысыпғ  мәселерді шешуде өз ұсыныстарын айтуға құқылы.  Көбісі әкімдер вето құқығына ие, ол белгілі бір саясатты жүргізгенде аса  әсерлі болып табылады. Әкімдердің осы вето құқығын қолданамын деп үрей туғызған бойы ғана кеңестің кейбір даулы сұрақтар бойынша оның шешіміне дауыс берусіз-ақ келіскен мысалдар көп. Бірқатар муниципалитеттерде әкімдер таңдамалы вето құқығына ие, яғни жергілікті актілердің бөлек бір жағдайларын қабылдамауы мүмкін.

  Нәтижесінде, муниципалды кеңес әкімнен тәуелсіз  саясатты жүргізуден алшық. Әкімнің «кеңес-әкім» схемасындағы институты жергілікті басқаруды ұйымдастыруда аса зор нәтижелерге жетуге мүмкіндік береді.

 

 

13

 

3. «Кеңес- басқарушы» формасы қалалық саясатты «тазартуға» және жемқорлықтығ авторитарлы және нәтижесіз басқаруды жоюға деген ұмтылысты бейнелейді. Басқарушы саяси бейтарап фигура, әлеуметтік басқару сферасындағы маман болып келеді. Халықпен сайланған кеңеспен қызметке тағайындалады және қызметінен босатылады.  Осы модельдің әлсіз жағы басқарушы жүргізетін саясатқа әсер етуге мүмкіндігінің жоқтығы немесе қиындығы (3-сурет).

3 сурет.

                                            Тағайындайды        

Т

А

Ң

Д

А

Й

Д

Ы

халық

 

   АҚШ-та «кеңес-басқарушы» схемасы  ең алдымен территориясында басқарушы-маманға ақы төлеуге дайын ауқатты тұрғындары бар  муниципалитеттерде қолданылады. Басқарушы атқарушы аппаратты басқарады және көбіне муниципалды басқару органдарында кадрлық саясатты анықтайды. Менеджер муниципалды кеңеспен келісімшарт негізінде жұмыс істейді. Бұл кезде  кеңес үміткерлерді өзінің отырыстарында талқылап, кейңн сұрақ жалпы дауыс беруге шығарылады. Ең көп дауыс жинаған кандидатпен келісімшартқа отырады.

4. «Комиссионды» форма.  Комиссия қалалық үкіметтің белгілі бір бөлімшесін басқаратын өкілетті тұлғалардан құралады. Бұл модельде  жоғары өкілетті тұлғаның (әкімнің) болуы міндет емес.

 

 

 

14

Бір жағынан, бұл модельдің  артықшылығы шешім қабылдауды баяулататын  биліктің бөлінуінің болмауы. Ал екінші жағынан, бұл биліктің бқлінуін болдымайтындықтан  демократиялық емес деп мамандармен қатал сынға душар болады (5-сурет).

  Мұндай формада халықпен таңдалатын комиссионерлер кеңесі (әдетте, 3-7 адам)  бір мезгілде атқарушы да өкілетті де орган қызметін атқарады. Комиссионердің әр біреуі белгілі бір департаментті басқарады. Аталған жүйенің басты артықшылығы сол жалпы қалалық саясатты айқындайтын тұлғалар өздері оны жүзеге асырумен айналысады. Дегенмен, аз уақыт аралығында оның «бақылаусыздығы мен шеңберлі порука» сияқты кемшіліктері анықталды.  Бұдан басқа комиссионерлер жиі қажетті квалификацияға ие болмаған (әсіресе,  тақарушылық функцияларды жүзеге асыру үшін). Отырыстарда олар кейде тек өздерінің бөлімдерінің көзқарастарын жақтаған, әсіресе бюджеттік ассигнованяһия кезінде, ал бұл ақыр соңында жалпы қалалық басқаруды без-берекет етті.

 

 

Т

А

Ң

Д

А

Й

Д

Ы

              Халық  

 

5. Аралас форма. Басқарушы немесе бас администратор  кеңеске емес, әкімге бағынады. Басқарушы-маманның болуы жоғары маманданудың қамтамасыз етеді, ал сайлаушылар қалалық саясатқа тікелей әсер ете алады, себебі басқарушыны тағайындайтын немесе қызметінен босататын, әкімге «оң» немесе «қарсы» дауыс бере отырып, олар муниципалды білім әкімшілігін қалдыруға немес алып тастауға шешім қабылдайды (5-сурет).

   Жергілікті басқарудың жалпы дұрыс қызмет етуі үшін тиімді жергілікті өзін-өзі басқару қажет. Қазіргі заманғы елдерінде «жергілікті өзін-өзі басқару» түсінігі органдардың екі түрін қамтиды: тиісті әкімшілік-территориалды бірліктің тұрғындарымен сайланатын және дәтте, ең маңызды сұрақтар бойынша шешім қабылдайтын жергілікті өкілетті орган және атқарушы орган (әкім, бургомистр және т.б.), әдетте,  өкілетті органның шешімдерін орындауға және оперативті басқаруды жүзеге асыруға тағайындалған органдар.

5 сурет. 

                                                                              тағайындайды

 

Т

А

Ң

Д

А

Й

Д

Ы                     Халық

    Сонымен, жоғарыда айтылғанды қорытындылай келе  қазіргі кезде жергілікті өкілетті органдардың  үш моделін бөліп көрсетуге болады: англосаксондық, континенталды және кеңестік.  Мұндай дифференциялау жоғары  өкілетті органдармен және өзара  байланыстарына негізінде жатқан принциптерге сүйене отырып жүргізілген.  Дегенмен, соңғы кезде осы аталған модельдердің өзара жақындасуы тіпті қосылу процесін де байқауымызға болады, осының әсерінен жергілікті өзін-өзі басқарудың аралас модельдерінің көбею орын алып отыр.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.   Жергілікті өзін-өзі басқару органдарын зерттеудің методологиялық қағидалары

     Жергілікті өзін-өзі басқару органдарына деген  сенім деңгейі мен олардың тиімділігін зерттеу ғылыми методология негізінде жүзеге асырылды. Кең ғылыми әдебиет арасында жеке атап кетуге тұралық келесі  арнайы мамандырылған жұмыстарда : Басле М. [10], Мак-Вити Э., Суйэлз Дж.К [11]  жергілікті саясатты бағалаудың  методологиялық мәселелері, түрлі аймақтық саясаттың әсерлері мен эффектілерін бағалаудың математикалық модельдері, оларды практикада қолдану перспективалары қарастырылған.

    Маршаковтың  еңбегінде мемлекеттік басқарудың тиіміділігін бағалаудың екі әдісі көрсетілген – саясат пен программаларды  бағалау (policy/program evaluation) және нәтижелікті бағалау (performance measurement) [12 ]. 

   Жалпы жергілікті басқару органдарының тиіміділігі мен оларға деген сенімділікі бағалуды негізгі 4 кезеңге бөлуге болады:

1. Зерттеудің мақсаттары мен міндеттерін жүйелеу
2. Зерттеуді жүргізу әдісін құру
3. Сенім деңгейі мен тиімділікті бағалау индикаторын құру, дизайны
4. Айтылған сын-сынымалар негізінде   бағалау жүйесіне өзгертулер мен толықтырулар енгізу, әрбір индикатор бойынша ақпарат жинау және салыстырмалы анализ.

    Жергілікті өзін-өзі басқару органдарына қоғамдық сенімділік деңгейін анықтау методикасы.

    Теориялық түсініктерге эмпирикалық мазмұн беру әрдайым қиын міндет, әсіресе сенімді бағалауда.

    Сенімділік әлеуметтік-психологиялық феномен ретінде қарастырылуыны қажетті назар аударылмайтынын ескеру керек. Мемлекеттік билік органдарына деген сенім баса назарға ие болу керек. Әрине, саяси сфераға сенімділік  спецификасыныы функционалдануын зерттейтңн  жұмыстар қазіргі таңда өте аз.бідің елде болып жатқан  саяси жүйенің реформаларын, қоғамның демократияландырылуын ескере отырып тұр,ыгардың мемлекеттік билік органдарына деген еснімдігін анализдеу  қазіргі билікке, әсіресе  жергілікті өкілетті және атқарушы органдарға сенімділігнін көтеружолдарын іздестіруге өте қажет.

  Сенімділіктің көпқырлығын ескере отыра оны тек біржақты, тек бір ғана көрсеткішті қолдана отырып  қарастыруға болмайды. Өйткені сенімділік бұл  әлеуметтік-экономикалық сферада, саясатта, идеологияда жүріп жататын түрлі процестерді  билік органдарының жүктелген функцияларды орындауымен қанағаттану нәтижесімен бағалау жиынтығы. Жоғарыда айтылғандардан нәтиже шығара отырып, сенімділікті бағалаудың келесі индикаторларын ұсынуға болады:  электоральды қаьысу, тұрғындардың  ЖӨӨБ органдарына баруы, әлеуметтік сұраулар, жаппай акциялар.

    Жергілікті өзін-өзі басқару огандарының тиміділігін бағалау методикасы.

    Тиімділікті зерттей отыра ең алдымен тиімділік басқарудың  интегралды және құрылымдық сипаттамасы екенін ескеру керек, ал бұл  басқарудың тиіміділігінің универсалды критерийлерінің жоқ екендігін көрсетеді. Яғни, тиімңділкті анықтағанда зерттеу обьектілерінің компетенциясындағы нақты салалардың  сандық көрсеткіштерін де және сапалық көрсеткіштерін де ескеру қажет.  Шын мәнінде, тиімділік дегеніміз аз шығын жұсай отырып белгілі бір уақыт аралығында  қажетті мақсатқа жету.