Жергілікті өзін-өзі басқару органдарынын зерттеудің теориялық-методологиялық негіздері

КІРІСПЕ

Елбасы Н.Ә.Назарбаевтың: «Егер біз мемлекет болғымыз келсе, өзіміздің мемлекеттігімізді ұзақ уақытқа меңзеп құрғымыз келсе, онда халық руханиятының бастауларын түсінгеніміз жөн» - деуінің мәні ерекше.

Нақты ғылыми жұмыс  Қазақстанның жергілікті басқару органдарының тиімділігі мен халықтың оларға деген сенімділік деңгейін талдап, бағалауға, және Қазастан Республикасы үшін ең тиімді деген  жергілікті басқару моделін анықтауға  арнлаған.

Курстық жұмыстың мақсаты:

Қазақстанның жерілікті  өзін-өзі басқару органдарына  кешенді саяси тиімділік талдауын жүргізу және біздің еліміз үшін екі  негізгі талапқа – жоғары тиімділік  пен сенімділік – жауап беретін  жергілікті өзін-өзі басқарудың ең тиімді деген моделін анықтау.

Зерттеулердің өзектілігі. Ғылыми жұмыстың тақырыбы актуалды. Қазақстанның тәуелсіздің алуы республикамызыдың мемлекттілігінің құрылуына жаңа сапалы кезеңді ашты, мемлекеттік биліктің тиімді орналасуына белсенді бастау болды.

Нақты контекстіде жергілікті өзін-өзі басқарудың мәселелерін  ғылыми түсіну мен практикалық шешу қажеттілігі пайда болды. Оның саяси  және заң ғылымдарымен белсенді зерттелуі  Қазақстанды 90-шы жылдардан бері болып  жатқан процестерге тікелей байланысты.

Орталық және жергілікті органдар арасындағы құзыретті бөлмейінше және мемлекеттік басқару және жергілікті өзін-өзі басқару институттарын  дамытпайынша Қазақстан Республикасындағы  саяси жүйе бәсекелестәкке қаілетті 50 елдің қатарына ену стратегиясын жүзеге асыруға  дайын болмайды.

Қазіргі кезде жергілікті басқару органдары  сөзсіз  маңызды  рөлге ие болуы тиіс, олар территорияларды  дамыту жөніндегі экономикалық және әлеуметті мәселерді шешуге барынша  әсер етіп мемлекеттің азаматтары алдындағы  жауапкершілігін көтеріп, оны нақты  адамның күнделікті мәселелріне  бір адым жақындатуы тиіс.

Қазіргі таңда қызмет етіп келе жатқан жергілікті өзін-өзі басқару  моделі – мұнда негізгі өкілетті орган – мәслихаттар және атқарушы орган – әкімияттар  - әліде  жақсартуларды талап етеді, ең алдымен  жергілікті өзін-өзі басқару органдырының тиімділігн арттыру  және қоғамдық сеніміділік деңгейін көтеру.

         Мәселенің зерттелу дәрежесі. Ғылыми еңбекте қарастырылған тақырыпты талдау отандық және шетелдік ғалымдардың еңбектері және деректі материалдар негізінде жүргізілген.

        Аймақтардағы  билік пен басқару мәселелеріне  кеңес кезеңінінің  көптеген  кітаптары, мақалалары арналған. Жалпы сипаттағы ғылыми зерттеулер қатарына  С.А.Авакьян, А.А.Аимбетова, А.А.Аузан, Г.В.Барабашев, О.Е.Кутаифн және тағы да басқа авторлардың еңбектері жатады.

         Біздің елде жергілікіті өзін-өзі  басқаруды зерттеулердің тарихы  салыстырмалы түрде қысқа, ол  өз бастауын 1991 жылдан алады. Ең  көп зерттеулер үлесі 90-шы жылдардың  соңы мен 2000-шы жылдардың басына  тиесілі. 

        Биліктің реформалану, соның ішінде жергілікті, мәселелріне өтпелі кезеңде Қазақстан және ТМД елдерінің ғалымдарының еңбектері арналған:  Абенова Е.М., Арынова И.Н., Ашимбаева М.С., Бижнова А.Х., Бурханова К.Н., Зиманова С.З., Кубаева К.Е., Машана М.С., Махмутовой М.М., Мацупа Л., Нысанбаева А.Н. және т.б.

        Жергілікті  өзін-өзі басқару органдырының  теориялық-әдіснамалық талдау сұрақтарын  қарасытыра отыра келесіедй классиктердің  еңбектері де қолданылған болатын  – Платон, Сократ, аристотель, Макиавели,  Монтескье, Ж.Ж.Руссо, Дж.Локк, Т.Гоббс,  Ф.Фукуяма, К.Дойч, Р.Пантема.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

І БӨЛІМ. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарынын зерттеудің теориялық-методологиялық негіздері.

1. Жергілікті өзін-өзі басқарудың теориялық негізі

   Жергілікті өзін-өзі басқарудың құрылуы мен дамуының теориялық негізі  бұрынғы кездері орталық және жергілікті биліктің әрекет етуі кезінде қандай  мәселелер болғаны туралы, осы мәселелерді шешудің қандай жолдары табылғаны туралы білуге, жергілікті өзін-өзі басқару концепцияларының эыолюциясын көруге мүмкіндік береді.

    Институттардың пайда болуы жалғыз идеялар,  мақсаттармен емес, көбіне адамдардың индивидуалды деңгейде қанағаттандырылуы мүмкін емес қажеттіліктерімен шартталған. Нақ осы аталған қажеттіліктер адамдарды жаңа  құрылымдарды дүниеге әкелуіне себепші болады, олар  тәртіп пен ережелерге, жаңа құндылықтарға ие болады деп санаған болатын француз саясаткері Н.Прело.[3]

    Осылайша, жергілікті өзінөзі басқару инсттитуттары пайда болып, жаңа өмір сапасын, жаңа жағдайларды әкелді, сондықтан олар жай ғана әлеуметтік байланыстардың шоғырлануы емес, олар  басқару тиімділігнде туған мәселелерді шешуге арналған  жүзеге асырылған қажеттіліктер болып табылады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың пайда болуы мен дамуы туралы  толық ақпарат алу үшін, өкілетті демократия концепциясының тарихи даму ерешеліктерін зерттеу қажет. Көне  құлиеленушілік  заманнан бері мемлекет туралы алғаш ойлар, алғаш саяси билік туралы алғаш теориялар бастау алады.

    Халықтың басқаруға қатысу қажеттілігі туралы философтар әр түрлі  көзұараста болды. Мысалға, Сократ афиндік демократияны сынға салды, халық жиыны – Афин мемлекетінің  жоғарғы органының  құрамы туралы теріс ой білдірді. Оның ойынша халық жиыны «бір нәрсені арзан сатып алып, оны қымбат сатып жіберуді ойлайтын » және «...мемлекетттік істер туралы тым құбалжымайтындар» болып табылатын саудагерлер мен ұсталардан тұрады деп есептеген-ді [4 ].  Ол басқаруды «патшалық өнер» деп санап, оған тек шынайы  білімге ие, ойшыл, «ең керемет» адамдар, туысынан осы іске икемділер жіберілуі тиіс деген.

 

 

 

    Платонның ойынша, азаматтардың екі категориясы мемлекет басқаруға лайықты емес: «...білімсіз адамдар және де өмір бойы өзін-өзі жақсартумен айналысуға тура келетіндер...». [5 ]

    Платон халық жиынына қарсы көзқараста болған,  ол жалпы бұқара  мемлекеттік істерден алыс болуы тиіс деп есептеген.

    Басқа антикалық ойшыл, Аристотель, халық жиынының рөлін сипаттай отыра, керісінше, халық өзін әрдайым жоғары билікке қатыстылығын сезінуі керек деп есептеген.  Аристотель ойы бойынша : «...жоғарғы биліктің ең күштілерден құралған аздың қолында шоғырланғанынан гөрі көптің құзырында болғаны дұрыс. Көпшілік бір адамға қарағанда  көп нәрсе туралы жақсырақ ойлайды».[6 ]

     Батыс Еуропаның ортағасырлық феодалды мемлекеттерінде заң шығарушылық билік аристократиялық топтардың билігін жүзеге асыратын  институттарда болатын, дегенмен,  олардың арасында бас рөлге  өкілетті үкміет ие болатын.

    Жобамен ХІ ғғ Францияда коммуналды өзін-өзі басқару органдары орын ала бастайды. Өзін-өзі басқаратын қалаларда  басқару органдары мен өкілетті институттар пайда бола бастады, кейін олар  қазіргі муниципалды жүйе мен парламенттердің бастауы болды.

     ХVІ  ғасырдан бастап Батыс Еуропаның мемлекеттерінде  өкілетті институттарды жаңа даму кезеңіне әкелген халық – биліктің бастауы деген идея кең қанат жайды.

     «Ойына келгенін істей алатын патша, есуасқа айналады, ал  өздік басқаруға душар болған халық оқыс қадам жасайды.» -деп санайтұғын Макиавелли.[8] макиавелли бойынша халық саяси жүйеге әрдайым қосылуда, ол өз алдына  шынайы және жеткілікті түрде салмақты саяси күш болып табылады, онымен мемлекет санаспауы мүмкін емес. Басшы және халық бір біріне екі саяси күш ретінде қойылады, әне басшыларға халықпен достықта болғаны жөн.

    Жергілікті өзін-өзі басқару мәселесіне  назар аударғандардың алғашқысы француз мемлекеттік қайраткері  және тарихшы А.Токвиль болатын. Өзінің атақты  «Америкадағы демократия»  еңбегінде ол жазған болатын:

     «Тәуелсіздік құрылуы үшін қоғамдық институттардың маңыздылығы ғылым үшін бастапқы мектептер маңыздылғымен пара-пар; олар

 

халыққа бостандыққа жол ашады және оны осы бостандықты қолдануды үйретеді, оның бейбіт мінезімен рахаттануға мүмкіндік береді. Қоғамдық институттарсыз ұлт ерікті үкімет құруы мүмкін, бірақ шынайы рух бостандығын бере алмайды.

     Тез өтетін құлшыныс, минуттық қызығушылықтар, кездейсоқ жағдайлар  тәуелсіздікің көрінісін ғана беруі мүмкін, бірақ қоғамдық ағзанығ ішіне қуып тығылған деспоттық ерте ме, кеш пе сыртқа шығады» [9 ].

     Тек ХІХ ғасырдың екінші ширегінде ғана батысеуропалық социалситік теориялардың пайда болуымен халық  саяси қызметтің толыққанды субъектісі статусын алды.

    Бүгінде, жергілікті істерді басқару орталықтан бекітілген жергілікті дерлердегі мемлекеттік әкімшілік органдарымен де, сонымен қатар бөлек әкімшілік-территориялық бірліктердің тұрғындары сайлап таңдаған өкілетті органдар арқылы да жұзеге асады. Шетелдік әдебиеттерде мұндай өкілетті органдар жиі жергілікті өзін-өзі басқару органдары немесе муниципалды басқару деп аталады.

    Көптеген зерттеушілер көзқарасы бойынша, Еуропа, сонымен қатар АҚШ пен Жапониядағы және өзге елдердегі де муниципалды жүйелердің құқықтық негізі ХІХ ғасырдағы  реформалар кезінде қаланған деп есептейді, бірақ қоғамдық, қалалық жергілікті өзін-өзі басқару  дәстүрлері жоғарыда аталып өткендей түп-тамырымен ғасыр тереңдігіне кетеді: антикалық әлемнің полистік демократиясы, ортағасырлық сословиелік мемлекеттердің қалалық және ауылдық қоғамдастықтары.

     Осыдан, ХІХ ғасырдың муниципалды реформалары  ортағасырда қаланған фундаментке негізделген[21 ].

    Ғасырдан астам уақыт бойы жергілікті өзін-өзі басқару термині маңында пікірталастар тоқтаған емес. Мәселе мынада , әр уақытта  және әр елде – Англия, Франция, Германияда – ЖӨӨБ-ға анықтама беру үшін түрлі анықтамалар қолданған болатын [21 ].

    ХVІІ ғасырдың соңы мен ХІХ  ғасырдың соңында орын алған  буржуаздық көтерілістер жаңа саяси және құқықтық жүйелердің құрылуына жол ашты. Мұндай жағдайда орталық және жергілікті билік арасындағы қарым-қатынаста мәселелер туды. Мемлекеттік билікте халықтың қатысу деңгейі, жергілікті басқару органдарының құзыретітуралы сұрақтар баса орын алды [22 ].

Неміс зерттеушілері Г.Штимпфл  мен Х.Шоллер «жергілікті өзін-өзі  басқару»  терминнің пайда болуын 1789 жылдарда болған француз көтерілісімен  байланыстырылады. Мұны растайтын факт 1790 жылы француздық Ұлттық Жиналыста  «жергілікті басқару реформасы» атты баяндама тыңдалған болатын.

    Тап осы баяндамада алғаш рет жергілікті басқару немесе ЖӨӨБ орталықсыздандыру ретінде белгіленген болатын [ 23].

    Өзін-өзі басқару негізі Англияда ХVІ  ғасырда қаланған болатын, тап осы уақыттан бастап  ең төменгі әкімшілік аймақ және Англияның  ең ұсақ  өзін-өзі басқарушы бірлігі – шіркеулік приход маңызға ие болды.      Бірақ ӨӨБ(self-government)  тек ХVІ І кең қолданысқа енді[24

 self-government – бұл «мемлекеттен қоғамдық  кеңестерге берілген  бастапқы жергілікті басқару» [ 25].

    Жергілікті басқару саяси жүйенің спецификалық элементі болып табылады, ол біршама өзгешелік пен тәуелсіздікке ие. Бұл олардың жалғыз ұлттық парламенттің геінен тыс билік орталығы болуымен байланысты, ол легитимдікке ие, сайлау және халық дауыс беруіне сүйенеді. Осы тәуелсіздіктің автономияға қараған да өзгешелігі бар, себебі жергілікті органдар  әдетте жеке заңшығарушылық құзыретке ие емес және жоғары тұрған  өкілетті органдардың заңдарына бағынады.

    Жергілікті органдардың тәуелсіздік деңгейін қатты көтермеген жөн. Себебі, белгілі бір құзыреттерді бекіту практика жүзінде орталық пен жергілікті аймақтардың арасындағы ортақ  мемлекеттік механизм үшін компетенция бөлісуі ғана. Жергілікті органдар «өз құзыретін белгілейтін» құзыретке ие емес.

    Бүгінгі таңда саяси-құқықтық ой тарихында жаңа деңгей орын алуда. Оның дамуы үздіксіз өткенді талдуамен, бүгінгіні түсінумен, және де болашақ туралы сұрақты шешумен байланысты.

    Тарауды аяқтай отырып, айта кету керек, жалпы  өкілеттілік институты өзінің классикалық түрінде емес қазақ халқының да тарихында орын алғын. Осы институт өз бастауын  жиі шақырылатын құрылтайлар, ақсақалдар жиынында тапты.

 

 

 

 

2. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының негізгі моделдері: еерекшеліктері және жалпы белгілері

     ЖӨӨБ органдарын зерттеуге арналған оқулықтарда  әдетте, оның үш моделін бөліп көрсетеді: англосаксондық (ағылшын), континенталды (француз) және кеңесік [14]. Аталған модельдерді бөлу ең алдымен түрлі жергілікті органдар өздері және жоғары тұрған  органдармен болатын қатынастарына негізделген қағидаларда құрылған.

     Ұлыбритания, АҚШ, Канада, Аустралия және  өзге де англосаксондық құқықтық жүйесі бар елдерде осы модель шегінде  жергілікті басқаурдың  өкілетті органдары «формалды, өздеріне берлігне құзырет аясында  автономды қызмет ететін және жоғары органдарға  төмен тұрған органдардың тікелей бағынуы жоқ». Сонымен қатар, англосаксондық модельге  жеке әкімшілік-территориалдық бірліктерде   халықпен таңдалатын  өкілетті органдарды бағып-қарап отыратын   орталық үкіметтердің бомауы сипатты.

     Англосаксондық мемлекеттерде жергілікті органдарды бақылау негізінен жанама түрде жүргізіледі:  орталық мнистрліктер, және сот арқылы. Саяси жүйедегі  жергілікті органдардың рөлі мен  орнына талдау жасасақ, басты назар олардың мемлекеттің механизмі екеніне аударылады.  Осы елдердің заңнамаларында жергілікті органдардың қызметі мен ұйымдастырылуын белгілеу үшін қабылданған «жергілікті басқару» термині олардың өзге мемлекеттік органдардан шеттетілу нышанына, олардың локалды сипатына сілтеу береді [ 15].

    Континенталды Еуропа, француз тілді Африкада ЖӨӨБ-дың континенталды моделі таралған. Ол жергілікті басқару мен орындардағы  тікелей мемлекеттік басқарудың қосапыс болып табылады. Осы модельдің бастамасы Франция елі. Оның ерекшелігі сол елдің тарихи түп-тамырына кетеді, сол кезде  корольдік биліктің басты көмекшілері болып  монархтың орныдардағы өкілдері табылған.