Шпаргалка по "Муниципальное право"

В ходе поэтапной конституционной реформы осенью 1993 года местные советы были распущены, а их полномочия исполнялись местными администрациями.

После принятия Конституции (декабрь 1993) и до вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (сентябрь 1995) местное самоуправление осуществлялось в соответствии с "Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"5 и Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Конституции.

Важно, что ни в одном из указанных нормативных правовых актов, ни в каком либо другом не содержалось предписаний по изменению или пересмотру территорий, подведомственных существовавшим на тот период органам местного самоуправления, а также прекращения или приостановки деятельности местного самоуправления как института местной публичной власти.

Изменения института местного самоуправления, также как и института государственной власти при осуществлении конституционной реформы основывалась на принципах правопреемства существующими органами местной и государственной власти компетенции, полномочий и обязанностей, установленных новым конституционным строем.

Таким образом, территориальная структура органов местного самоуправления должна была соответствовать административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации, существовавшему на дату принятия Конституции Российской Федерации, то есть быть двухуровневой.

Однако в отличие от органов федеральной власти и органов власти субъектов Федерации в отношении органов местного самоуправления принципы правопреемства не соблюдались. Предвидя такое развитие событий, при поддержке ряда депутатов Государственной Думой был инициирован и принят Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, в котором установлена прямая норма, связывающая территории муниципальных образований с административно - территориальным делением субъектов Федерации6 (пункт 1 статьи 2). Но и эта норма прямого действия была реализована далеко не всеми субъектами Федерации.

В результате местное самоуправление во многих субъектах Федерации на отдельных территориях, в городах, поселках, сельских территориях или в районах было незаконно упразднено.

Основополагающим законодательным актом в России стала Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.), которая закрепила положение местного самоуправления в системе государственного устройства. Только после принятия Конституции РФ местное самоуправление приобрело в России статус самостоятельной ветви власти. Было установлено, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления, поскольку не входят в систему органов государственной власти, а также закреплена государственно-правовая характеристика местного самоуправления, определены его содержание и важнейшие организационные формы реализации гражданами своих прав.

Конституция России устанавливает принцип максимального привлечения граждан к участию в управлении на местах. Анализ положений Основного закона РФ позволяет сделать вывод: органы местного самоуправления — это способ организации и осуществления власти на местах, обеспечивающий российским гражданам самостоятельное решение вопросов местного значения.

Важнейшим документом по вопросам местного самоуправления является Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Он детализирует положения Конституции РФ и устанавливает основные требования к организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: определяет предметы ведения муниципальных образований, территориальные основы местного самоуправления, важнейшие формы прямого волеизъявления граждан, финансово-экономическую базу самоуправления, гарантии, ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Важным документом, разъясняющим ряд организационных вопросов, которые связаны с деятельностью и созданием муниципальных предприятий, является Гражданский кодекс Российской Федерации (принят 21 октября 1994 г. с дополнениями в 1996-2002 гг.).

Особое место среди законодательных актов по местному самоуправлению занимает Европейская хартия о местном самоуправлении. Для становления демократии в современной России трудно переоценить важность данного документа. Хартия — основополагающий документ по местному самоуправлению для всех европейских стран-членов Совета Европы. В Хартии постулированы принципы европейской демократии: разделение властей; разделение процессов принятия политических решений и их административного управленческого осуществления; децентрализация власти.

Россия присоединилась к Совету Европы в 1996 году и ратифицировала Европейскую хартию в 1998 г., таким образом, признав ее основополагающие принципы как приоритетные в своем законодательстве по местному самоуправлению.

В действующем законодательстве слабыми местами являются взаимоотношения муниципалитетов с представительными органами и населением, взаимоотношения внутри самой муниципальной системы. Направленность реформы — в равной степени предусмотреть и нормировать ответственность муниципалитетов и государственной власти, приблизить власть к населению.

8. Общая характеристика муниципальных систем зарубежных стран: англосаксонской (Великобритания), континентальной (Франция), смешанной (Германия).

Англосаксонская муниципальная система сформировалась в странах, принадлежащих к системе общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Для данной муниципальной системы характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти. Представительные органы функционируют автономно в пределах собственных их полномочий. При этом прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Местные представительные органы (советы) в странах, где действует англосаксонская система, избираются непосредственно населением на три-четыре года.

Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции в рассматриваемой муниципальной системе не создаются. Например, в Великобритании такой деятельностью занимаются отраслевые постоянные комиссии, которые формируются из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих. В городах США исполнительную функцию осуществляют мэры, избираемые любо непосредственно населением (система «мэр — совет»), либо советом города, или нанимаемые на несколько лет по контракту из числа менеджеров (система «совет — управляющий»). Нанимаемые мэром и постоянными комиссиями совета муниципальные служащие подлежат утверждению советом.

Особенностью англосаксонской муниципальной системы является четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования. Это значит, что представительные органы вправе совершать только те действия, которые непосредственно определяются законом.

В США города, разрабатывающие свои муниципальные хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия. На сегодняшний день положения, регулирующие деятельность муниципальных органов власти, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах не одинакова, тем самым выделяют две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов власти, причем устанавливающих ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Тенесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием внутренней организации муниципалитетов (штаты Нью-Мексико и Коннектикут).

В Великобритании местные органы также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно представляются им парламентскими статутами. Если у местных органов возникает необходимость в получении дополнительного полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» акта. Существует и более легкий способ получения дополнительного полномочия: обращение к государственному секретарю соответствующего департамента с просьбой об издании указа, представляющего местному органу необходимое полномочие. Безусловно, такой указ подлежит утверждению парламентом.

В странах с континентальной муниципальной системой (Франция, Италия, Испания, Бельгия, страны Латинской Америки) параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицей совет. Так, например, в высшую административно-территориальную единицу Франции — регион — декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению главы правительства и министра внутренних дел, назначается комиссар Республики. Одновременно в регионе избирается местный представительный орган — региональный совет, а исполнительным органом совета является избираемый им председатель.

В нижестоящей по отношению к региону административно-территориальной единице — департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган — генеральный совет избирается населением сроком на шесть лет и обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого генеральным советом председателя — главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

В округе (следующая после департамента административно-территориальная единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной власти — супрефект.

В самой низовой административно-территориальной единице — коммуне никаких назначаемых органов нет. Население коммуны избирает сроком на шесть лет местный представительный орган — муниципальный совет, численность которого зависит от численности населения коммуны. Исполнительную власть в коммуне осуществляют мэр и его заместители, которые избираются муниципальным советом.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской (континентальной), так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Так, например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной власти, выполняет целый ряд общегосударственных функций.

9. Земское и городское самоуправление в России в пореформенный период (1861–1890 гг.) и период контрреформы (1890–1917 гг.).

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.).

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в половине губерний (в 34 из 69). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым — уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относились:

• устройство и содержание местных путей сообщения;
• земская почта;
• земские школы, больницы, приюты и богадельни;
• развитие местной торговли и промышленности;
• народное продовольственное дело;
• ветеринарная служба и агрономическая служба;
• взаимное страхование;
• постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления, реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений или платившие городские сборы.

Земское и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако между ними было и много общего. Земское самоуправление во многом являлось образцом для городского самоуправления. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением, разумеется, почты и земледельческих дел и т.п.).

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. В научной литературе этот период развития местного самоуправления зачастую именуется контрреформой местного самоуправления.

Согласно Положению о земствах 1890 г. к предметам их ведения были

отнесены:

заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями — денежными и натуральными; заведование капиталами и другими имуществами земства; заведование делами по обеспечению народного продовольствия; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; устройство и содержание земской почты; заведование взаимным земским страхованием имущества; заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных; участие в мероприятиях по охране народного здоровья и предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении; заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми на счет земства школами и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; заботы об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.