Референдум: правовое регулирование и вопросы реализации законодательства о нём

      Решение, принятое на референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов референдума. Оно является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на всей территории Российской Федерации. Принятое на референдуме решение может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменение такого решения.

      Лица, препятствующие свободному осуществлению  гражданином Российской Федерации  его права на участие в референдуме путем подкупа, обмана, применения физического насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума, заведомо неправильного подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, или иным путем либо препятствующий работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

      Если  для реализации решения, принятого  на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение пятнадцати дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме. Таким образом, необходимо отметить, что процедура референдума РФ закреплена законодательно, причем законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к проведению референдума Российской Федерации, а также говорит о процессе голосования на референдуме и определения результатов. Нужно также заметить, что законодатель закрепляет ответственность за нарушение законодательства о референдуме. Однако необходимо также отметить, что законодательство, касающиеся института референдума еще не достаточно совершенно. 
 
 

      3 Вопросы реализации законодательства о референдуме 

      3.1 Законодательства  субъектов Российской Федерации о референдуме 

      До 1997 г.  порядок назначения и проведения региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве никак не регулировался.   

      Конституции и уставы субъектов РФ предусматривают право граждан на непосредственное участие в осуществлении государственной власти в форме референдума. Права граждан на участие в референдуме субъектов РФ закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Системы проведения референдума во многом повторяют федеральную модель, но в то же время обладают, хотя и не принципиальными, различиями.

      На  референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ, а также в совместном ведении, что подтверждено Конституционным Судом РФ в постановлении от 10 июня 1998 года. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

      В то же время на референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2. о персональном составе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
3. об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;
4. о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;
5. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

      На  референдум субъекта РФ не могут также  быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, а также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы_, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

      Вопросы, выносимые на референдум субъектов  РФ, как и в Российской Федерации в целом, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

     Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

     Орган государственной власти субъекта РФ либо орган местного самоуправления, уполномоченный принять решение о назначении референдума, обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта РФ, местный референдум, требованиям федерального закона в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ или уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

      Орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный принять решение о назначении референдума субъекта РФ, не позднее чем через пять дней со дня поступления в указанный орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента РФ, Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство и Центральную избирательную комиссию РФ.

      В Республике Башкортостан вопросы референдума  руководствуются Законом «О референдуме  Республики Башкортостан» от 26 ноября 2007 г.

      В случае признания вопроса, выносимого на референдум, отвечающим требованиям федерального закона соответствующий орган регистрирует инициативную группу по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ принимается в 15-дневный срок по истечении 45 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ и приложенных к нему документов. 

      Местный референдум - это голосование населения соответствующего муниципального образования по наиболее важным вопросам жизни города, района, поселка, волости, сельсовета и так далее. На местный референдум выносятся вопросы, решение которых по закону требует выяснения воли жителей данного города, района, поселка и другие (например, структура органов местного самоуправления или изменение границ муниципального образования), либо имеет целью объединение противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. Вместе с тем, возможны ситуации, в которых местное сообщество призывается в качестве арбитра при возникновении споров, противоречий и неодинаковых подходов к важнейшим проблемам у представительного органа и главы муниципального  
образования или у главы администрации: несмотря на то, что каждый из них обладает собственной компетенцией, механизмы разделения компетенций срабатывают не всегда должным образом, к тому же существуют и проблемы, которые должны решаться при полном согласии разных органов.

      Местный референдум – может проводиться на всей территории муниципального образования в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения; решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе имеющих право на участие в местном референдуме граждан, по инициативе избирательных объединений и иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой или совместно; в местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования; граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании; итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат  официальному опубликованию (обнародованию); принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной  власти, их должностными лицами местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.⁸

      Следует отметить, что действующее законодательство субъектов РФ о местных референдумах не вполне отвечает потребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизме обеспечения народовластия, а также уровню развития теоретических исследований в данной области. 

      3.2 Референдум как способ волеизъявления населения субъектов Российской Федерации 

      Принцип народного суверенитета означает, что все полномочия осуществление государственной власти (законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной) институты и должностные лица государства приобретают в результате свободно выражаемой в той или иной форме воли народа. Только воля народа делает государственную власть правомерной и легитимной. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Наиболее очевидной и полной формой выявления мнения населения является референдум в субъектах Российской Федерации. Под выявлением мнения населения должна подразумеваться процедура, вследствие реализации которой должны быть получены результаты, позволяющие ответить на ряд вопросов. Одними из самых актуальных в наши дни вопросов, которые  
решает население, являются вопросы по изменению границ территории субъекта, муниципального образования, а также отношение населения к строительству какого-либо объекта.

      Ст. 3 Конституции Российской Федерации провозглашает референдум наряду с выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Очевидно, что законодательство о референдуме должно исходить именно из этого конституционного положения и в первую очередь обеспечивать возможность осуществления данной формы народовластия и реализацию закрепленных в ст. 32 Конституции права граждан страны участвовать в референдуме.

      Однако, как видно из приведенного выше обзора, законодательство о референдуме (в первую очередь – о референдуме Российской Федерации) в значительной степени направлено на ограничение права граждан участвовать в референдуме, на максимальное воспрепятствование проведению референдума.

      Статья 55 Конституции Российской Федерации  предусматривает возможность ограничения  федеральным законом прав и свобод человека “только в той мере, в какой это необходимо в целях  защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”.

      Безусловно, существует ряд угроз, которые необходимо учитывать при создании референдумного законодательства. В первую очередь важно не допустить, чтобы в результате референдума были отменены или ограничены общепризнанные права и свободы. В частности, это касается прав меньшинств, поскольку у большинства может возникнуть такой соблазн. Но большинство в определенных условиях может, не разобравшись, ограничить и собственные свободы. Также нарушается один из принципов народовластия – периодичность проведения выборов – и ущемляются избирательные права граждан. Референдум не должен использоваться и для вторжения в полномочия административно–территориальных образований нижнего уровня. На референдуме Российской Федерации не должен решаться вопрос об изменении границ, слиянии или разделении субъектов Федерации, равно как и на референдуме субъекта Федерации не должен решаться вопрос об изменении границ муниципальных образований. Другая опасность заключается в проведении референдума по вопросу, который допускает возможность множественного толкования. Такой референдум не только не способствует решению поставленной задачи, но, напротив, часто усиливает в обществе конфронтацию, поскольку каждая сторона может считать, что народ высказался в ее пользу.⁹

      В принципе, в действующем законодательстве установлены разумные ограничения  по кругу вопросов, которые можно  выносить на референдум. Однако недостаточно проработаны два процессуальных момента. Во-первых, необходимо, чтобы проверка вопроса на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей. Иначе может получиться, что силы и средства на сбор подписей (а они немалые) потрачены зря. Однако Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации “с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума” уже после того, как Центризбирком проверит подписи. Во-вторых, очевидно, что проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами. Что касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда. Однако Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта Федерации, а для местного референдума – представительный орган местного самоуправления. А ведь среди членов этих органов может вообще не быть ни одного юриста. Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центризбирком Российской Федерации. Все члены Центризбиркома, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центризбиркоме не обеспечивает состязательность и равенство сторон.