Референдум: правовое регулирование и вопросы реализации законодательства о нём

      Основными источниками российского референдумного права являются:

1. Конституция Российской Федерации 1993 г.;
2. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
4. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;
5. Законы субъектов Российской Федерации о референдуме, проводимом в субъекте РФ (региональном  и местном референдуме);
6. Уставы муниципальных образований, в которых закреплен институт местного референдума.

           Помимо указанных, источниками,  в которых содержатся правовые нормы о подготовке и проведении референдума, могут быть международные договоры Российской Федерации, иные российские законы и подзаконные акты. Нормативные акты центральной избирательной комиссии Российской Федерации принимаются в целях обеспечения единообразного применения федерального конституционного закона, федеральных законов при подготовке и проведении референдума.

      Под референдумом Российской Федерации понимается всенародное голосование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.³

      Референдум  Российской Федерации проводится на следующих принципах:

      — референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления российских граждан при тайном голосовании, исключающем возможность какого-либо контроля за волеизъявление гражданина, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования;

      — граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств;

      — граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях; каждый участник референдума обладает равным числом голосов;

      — гражданин голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно;

      — участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным; никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.⁴

      Основные  признаки референдума:

       - референдум  - это форма непосредственного  осуществления народом своей  власти, позволяющая выявлять волю  народа в «чистом виде», не  опосредованном представительством депутатов;

       - референдум – это всегда голосование, то есть способ выявления воли большинства населения;

       - законопроекты, принятые на референдуме,  как правило, могут изменяться   (отменяться) только путем принятия нового решения на референдуме;

       - решение, принятое на референдуме  не нуждается в утверждении  каким – либо другим органом  и вступает в силу, как правило,  с момента официального опубликования  результатов референдума.  

      Всероссийский референдум может быть проведен по инициативе не менее чем двух миллиона граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме. Референдум может быть инициирован Конституционным Собранием — для принятия новой Конституции России либо федеральным органам государственной власти — в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и федеральным конституционным законом.

      Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции России, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

      На  референдум не могут выноситься вопросы:

      - об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного федеральной Конституцией;

      - о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ и (или) Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов главы государства и (или) депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

      - об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

      - о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

      -  об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

      - о принятии и изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

      - о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;

      - о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; об амнистии и помиловании.⁵

      Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ, и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Разные инициативные группы по проведению референдума могут предложить для вынесения на референдум разные, в том числе альтернативные вопросы.

      На  референдум выносятся:

      - проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которой, предусмотрено международным договором Российской Федерации;

      - проект новой Конституции России, в случае если проект не принимается голосованием участников Конституционного Собрания;

      - вопросы государственного значения, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

      В целях недопущения использования  механизма референдума в частных политических целях федеральный законодатель предусмотрел ограничение возможности назначения и проведения референдума.

      Референдум  не может инициироваться, назначаться  и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения. Референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании по выборам в федеральные органы государственной власти.

      Проведение повторного референдума, то есть референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

      При подготовке и проведении референдума  используется русский язык как государственный язык Российской Федерации. Формулировка вопроса (вопросов) референдума, текст проекта нормативного акта, выносимого на референдум, бюллетень, решения, принятые на референдуме, документы органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, касающиеся проведения референдума, составляются (публикуются) на русском языке и на государственных языках республик в составе Российской Федерации, а в случае необходимости — и на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания.

      Финансирование  мероприятий, связанных с подготовкой и проведением референдума, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

      К числу субъективных прав гражданина по участию в референдуме, сформулированный в федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., получивших прямое  закрепление, относятся:

      - право на инициирование референдума;

      - право на подписи в поддержку  одной и той же инициативы  проведения референдума;

      - право быть членом комиссии  референдума с решающим или  совещательным голосом;

      - право на участие в финансировании  референдума;

      - право на участие в агитационной  деятельности;

      - право быть наблюдателем на  участие в референдуме;

      - право быть уполномоченным представителем  инициативной группы;

      - право обжаловать решения и  действия органов государственной  власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, комиссии референдума, их должностных лиц, нарушающих право на участие в референдуме;

      - право голоса, включая возможность  досрочного голосования, получения  открепительного талона.      

      2 Правовое регулирование института референдума в России 

      2.1 Конституция Российской федерации – как основной источник закрепления института  референдума 

      Одной из новелл Конституции РФ 1993 г. является то, что она в отличие от предшествующих, не просто декларирует возможность использования института референдума для решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России (статья 3) как высшее и непосредственное выражение власти народа. Логическое развитие это положение главы “Основы конституционного строя” получает в следующей, второй главе Конституции, закрепляющей основы правового статуса  
человека и гражданина в Российской Федерации, в ст. 32 которой закреплено индивидуальное право граждан на участие в референдуме.  
Также, нужно отметить, что Конституция Российской Федерации предусматривает референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум, следовательно, институт референдума можно использовать на всех уровнях власти. Действие нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя рассматривать отдельно от содержания норм других статей Конституции. В частности часть 2 статьи 66 определяет, что устав края, области, города федерального значения,  
автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это прямое конституционное  
предписание. Отсылка к части 3 ст. 3 Конституции для использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы некорректной, так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным органом, а не вынесение его на референдум. Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом. Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлено конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить  
референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в  
орудие политической борьбы. Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом.  
В соответствии со ст. 84 Конституции, Президент Российской Федерации назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условия обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей. В этом законе должно найти развитие положение о референдуме как высшем непосредственном выражении  
власти народа, что может и явиться основанием для установления особой юридической силы, решений принятых на референдуме. Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации будет подчиняться нормам законодательства о референдуме субъектов  
Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции).