Референдум: правовое регулирование и вопросы реализации законодательства о нём

      Часть вторая ст. 130 Конституции РФ определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения. К ним относятся местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые ими выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.  
Местный референдум может использоваться в двух формах:

      во-первых, как способ принятия решений, требующих  непосредственного волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. В таком случае он проводится по мере необходимости и используется для принятия решений, наряду с выборными органами местного самоуправления;  
   во-вторых, как избранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления в данной территории. Такая форма самоуправления возможна в территориальных единицах с  
небольшой численностью населения. Таким образом, нужно отметить, что Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует вопросы, связанные с  
референдумом: закрепляет, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан на участие в референдуме как один из компонентов общего права граждан непосредственно участвовать в управлении делами  
государства; разграничивает предметы ведения федерации и его субъектов в части регулирования прав и свобод человека, к которым относится и право на участие в референдуме. Регулирование этого права находится в ведении Российской Федерации, а защита - в совместном ведении Российской  
Федерации и его субъектов. 

2. Федеральное законодательство о референдуме

      Институт  референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 г. Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны одного миллиона граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа. Необходимо отметить, именно законом “О референдуме РСФСР”, принятым 16 октября 1990 г., было проведено 17 марта 1991 г. всенародное голосование. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России. В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной властью. Особенностью референдума, проведенного 12 декабря 1993 г. состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 г.) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей. Избирательная кампания 1993 г. проходила в сложный период - трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на всю политическую жизнь. Однако, несмотря на мрачные пророчества оппозиции, все оппозиционные партии получили право на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направленности средства массовой информации.

      Политический  режим сохранял прежний демократический характер, общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности. Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". Согласно этому Закону, референдум РФ  всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом вопросы проведения общероссийского референдума регламентируются Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации”. Закон определяет референдум Российской Федерации как всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы: 1) изменения статуса субъектов РФ; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочно го формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); 3) принятия и изменения федерального бюджета, использования и изменения внутренних финансовых обязательств государства; 4) введение, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, и также освобождения от их уплаты; 5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 6) амнистии и помилования. Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Таким образом, закон ограничивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на общероссийский референдум, указанием на то, что они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации, и путем перечисления тех вопросов, которые не могут быть предметом всенародного голосования. Этот закон тоже не смог ответить на все вопросы, не мог разграничить пределы ведения, сроки проведения, процедура проведения  референдума была достаточно простой.  

      Приняв  решение о том, что федеральный  конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели  в определенной степени оказались в «ловушке». Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 гг. трижды (в 1997, 1999 и 2002 гг.) кардинально обновлялся «рамочный» закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и другие.

      В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»⁶, представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась «не позднее 2001 года». Однако процесс интеграции России и Беларуси резко замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план. Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 г. Проект был внесен в Думу 19 мая, и уже 2 июня он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено всего 6 дней (включая выходные). Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. 11 июня Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях. 23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня подписан Президентом.

      Большинство новелл этого закона можно разделить  на четыре группы. Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г. Наиболее интересна и показательна четвертая группа новелл. Эти новеллы направлены на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести:

• требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
• требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
• требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
• требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
• запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
• ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
• предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
• требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
• сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
• возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

      Инициативная  группа по проведению референдума обязана создать собственный фонд референдума для организации сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума, для финансирования иной своей деятельности по реализации инициативы проведения референдума, в том числе агитации по вопросам референдума.

      Подготовка  и проведение референдума, обеспечение и защита права на участие в референдуме, а также контроль за его соблюдением возлагаются на комиссии референдума в пределах их компетенции.

      Систему комиссий референдума составляют Центральная  избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, участковые комиссии референдума. Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов  государственной власти и органов местного самоуправления. Компетенция каждого вида комиссий референдума определена федеральным конституционным законом.

      Подготовка  и проведение референдума осуществляются, открыто и гласно. На референдуме в целях обеспечения общественного контроля действуют наблюдатели, иностранные и международные наблюдатели. Подготовку и проведение всероссийского референдума, определение итогов голосования и результатов референдума освещают средства массовой информации. Государство обеспечивает информирование граждан Российской Федерации о порядке и сроках подготовки и проведения референдума, ходе кампании референдума, об итогах голосования и о результатах референдума. Оно гарантирует гражданам, политическим партиям и иным общественным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, инициативным агитационным группам свободу проведения агитации по вопросам референдума в соответствии с действующим законодательством.

      Всероссийский референдум назначает Президент РФ. При назначении референдума определяется день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

      Процедуры, связанные с подготовкой, организацией и проведением голосования на всероссийском референдуме, принципиально не отличаются от аналогичных процедур, применяемых на выборах.

      Агитация  по вопросам  референдума может  проводиться: 1) посредством проведения массовых мероприятий; 2) посредством выпуска и распространения печатных, аудио - визуальных и других агитационных материалов; 3) на каналах организации телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; 4) иными не запрещенными законами  методами. Проведение агитации начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда референдума и прекращается 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Агитация на каналах организации телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 30 дней до дня голосования и прекращается 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Проведение агитации по вопросам референдума в день, предшествующий дню голосования и в день голосования запрещается. Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать инициативной группе по проведению референдума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий.⁷

      Результаты  всероссийского референдума определяет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума, то есть на референдуме Российской Федерации действует так называемый «порог явки», отмененный на выборах. Решение по вопросу, вынесенному на референдум, считается принятым, если «за» него проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании, — таким образом, требуется поддержка более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

      Официальное опубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания, ею протокола о результатах референдума.