Муниципальное управление

2.  Историко-правовые аспекты местного самоуправления

в дореволюционной России. 

Развитию  местного самоуправления в дореволюционной  России дали толчок земская и городская  реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной  администрации, но свою деятельность они  осуществляли под контролем правительственной  бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские  органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное  управление; 2) земское, городское  самоуправление. Разработчики Положения  1864 г., как и Городового положения  1870 г., находились под влиянием  общественно-хозяйственной теории  самоуправления, трактуя земские  учреждения как общественные  по своей сути органы (отличные  от государственных органов), решающие  общественно-хозяйственные вопросы  местной жизни.

Однако  под влиянием получившей распространение  в литературе в научных и общественных кругах России в последней трети  XIX века государственной теории самоуправления, при Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Отмечая регрессивный характер новых Положений, Н.М. Коркунов писал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело».

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской  революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской  реформе. Предполагалось, в частности  ввести земское самоуправление на волостном  уровне. Осуществить эту реформу  в полной мере не удалось: последовала  Октябрьская революция 1917 г.

1.3 Организация местного самоуправления в советский период.

Циркуляром  Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. были распущены городские и  земские органы самоуправления, выступающие  против Советской власти, а остальные  органы самоуправления вливались в  аппарат местных Советов, «дабы  не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

Идея  местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность  органов самоуправления (кстати являющаяся составной частью марксистко-ленинского учения о социалистическом государстве и построении коммунизма), вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

В основу организации власти на местах был  положен принцип единства системы  Советов как органов государственной  власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные  органы государственной власти и  управления, являясь структурной  частью единого централизованного  государственного аппарата управления.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции  РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы России, как и других союзных  республик, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании. Все представительные местные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Теория  советского государственного права  рассматривала местные Советы как  представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы. Критикуя теоретические воззрения о развитии демократии, самоуправления буржуазных (с точки зрения В.И. Ленина) правоведов и учёных, он писал, «что спорами и разговорами о далёком будущем они подменяют насущный и злободневный вопрос сегодняшней политики: экспроприацию капиталистов, превращение всех граждан в работников и служащих одного крупного «синдиката», именно: всего государства, и полное подчинение всей работы всего этого синдиката государству действительно демократическому, государству Советов рабочих и солдатских депутатов»¹. Реализация этой ленинской идеи (чтобы «любая кухарка могла управлять государством») осуществлялась на протяжении всего советского периода. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР ¾ около 28 тысяч местных Советов, в которых работали миллионы советских граждан.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Кроме того, депутаты образовывали различные постоянные комиссии Советов (например комиссии: по промышленности и транспорту; здравоохранению; народному образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчёты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Вся работа местных Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма.

Однако  местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные  полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Партийное руководство Советами всех уровней  осуществлялось по следующим основным направлениям:

а) разработка мероприятий и политической линии  Совета по реализации политики партии;

б) руководство  формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение воспитание кадров, работающих в Советах;

в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Кроме того, местные Советы находились также  и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально  исполнительные комитеты были подотчётны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат  исполнительных комитетов видел  в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов.

В конце 80-х и в начале 90-х годов (в  связи с «Перестройкой») были сделаны  первые шаги на пути утверждения принципиально  иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что  были при советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путём принятия союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

1.4 Основные тенденции становление и развитие местного

самоуправления  в России на современном этапе.

Не отрицая  того, что в советский период идеи местного самоуправления не были полностью  чужды доктрине и практике тех  лет, нужно признать, что понятие  «местное самоуправление»  в то время  отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное  и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации  в гражданском обществе произошло  лишь в последние годы.

Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая  и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей  правовой основы дальнейшего процесса становления и развития  новой  системы местного самоуправления. Тем  самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п.1) Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью». Эта же статья Конституции (п.2) закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.

Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов  уходящего столетия, но идёт он сложно и противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления  местного самоуправления, не отлаженностью  взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами. Для  решения возникших проблем и  создания необходимой правовой базы, обеспечивающей реализацию конституционных  прав местного самоуправления в 1995 г. принимается  Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а чуть позже постановлением Правительства  РФ от 27 декабря 1995 г., принимается Федеральная  программа государственной поддержки  местного самоуправления.

Все эти  правовые акты значительно расширили  полномочия субъектов Российской Федерации  в области правового регулирования  вопросов местного самоуправления. Перед  ними (в частности и перед Республикой  Хакасия) стоит задача принятия необходимого количества законодательных актов, затрагивающих все сферы организации  и деятельности местного самоуправления.

Формирование  и развитие местного самоуправления и, особенно, муниципального права в  Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта организации местной власти, но под значительным влиянием зарубежного  муниципального опыта. Основные принципы развития местного самоуправления, его  правового регулирования взяты  из Европейской Хартии о местном  самоуправлении.

В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил  признание принцип субсидиарности ¾ общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности»¹ . Данный принцип нашёл своё отражение в Европейской Хартии. Её значение для развития местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем:

1. В Хартии обобщён лучший европейский опыт, который может быть использован в России;
2. Хартия показывает, что развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе через привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;
3. Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России как члена Совета Европы. Следовательно, муниципальные образования России получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии;
4. Хартия ¾ это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря Хартии, Конгрессу местных и региональных властей Европы возможность эффективно взаимодействовать не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов самоуправления.

Таким образом, Хартия даёт мощный толчок развитию местной  демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных форм самоуправления и его правового обеспечения  с учётом лучшего европейского опыта.

4. Понятия, принципы и функции местного самоуправления
2. Понятия, принципы и функции местного самоуправления
1. Понятие местного самоуправления.

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное  представление об организации жизнедеятельности  общества и государства, которое  естественно предполагает различные  подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, местное самоуправление является: