Муниципальная собственность: сущность, предназначение, уровни

Рассматривая систему органов местного самоуправления, участвующих в управлении муниципальной собственностью, нельзя не отметить – в первую очередь – её двухуровневость. Систему органов управления муниципальной собственностью составляют:

                  первый уровень: органы МСУ;

                  второй уровень: так называемые органы муниципального управления – структурные подразделения, осуществляющие оперативное управление муниципальной собственностью, в том числе на территории определённого территориального округа[11].

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления (органы МСУ) – это «выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Здесь же мы обнаруживаем понятие должностного лица местного самоуправления. При этом закон выделяет:

                  должностное лицо МСУ – «выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих»;

                  выборное должностное лицо МСУ – «должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделённое согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения»[12].

Из названных выше должностных лиц нас интересуют, прежде всего, выборные должностные лица МСУ, поскольку они наделены полномочиями на решение вопросов местного значения в то время, как первые призваны обеспечивать деятельность органов МСУ. К тому же, как упоминалось ранее, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесены к вопросам местного значения.

3 ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

3.1 Управление муниципальной собственностью

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности   муниципальные образования. То, что собственность принадлежит муниципальным образованиям придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.

Согласно ст. 29 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. «Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно».

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав  и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции, ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать.

В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью.

В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона. Но в ряде субъектов законы имеют свои особенности. В качестве примера наиболее удачно можно привести Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении…», в котором статья 37 называется «Муниципальная собственность», а статья 38 – «Владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности». В статье 38 определены полномочия по распоряжению муниципальной собственностью для представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Вначале определяются права представительного органа местного самоуправления. Исполнительный орган в пределах своей компетенции управляет объектами муниципальной собственности (но не распоряжается). Право распоряжения закреплено за представительным органом, который действует от имени всего населения муниципального образования. Такой подход позволяет избежать противоречий между представительными и исполнительными органами власти по этому вопросу[13].

В настоящее время ситуация в сфере имущественных правоотношений при реализации местного самоуправления осложнена многочисленными проблемами правового регулирования отношений муниципальной собственности.

В первую очередь эти проблемы связаны с нечеткостью определения статуса самого муниципального имущества, статуса собственника этого имущества, многочисленными разночтениями в применении норм, регулирующих взаимоотношения органов различных уровней публичной власти при решении имущественных вопросов. Органы местного самоуправления сталкиваются со сложностями определения целевого назначения имущества и необходимостью решения вопроса, какое имущество необходимо отчуждать или перепрофилировать, а какое можно использовать, не меняя его правовой статус, и т.д. Ясного ответа на этот вопрос законодательство Российской Федерации не дает.

Так, в частности, в правоотношениях между муниципальным образованием Печенгский район и вновь образованным на его территории муниципальным образованием городское поселение Никель Печенгского района сложилась не разрешаемая длительное время, в правовом плане, ситуация в части отказа г.п. Никель принять на свой баланс предприятие теплоснабжения.

Статья 15 ФЗ №131к перечню решаемых вопросов местного значения муниципальным районом, вопрос теплоснабжения не относит. Пп.4 п.1 ст. 14 вышеуказанного Закона к вопросам местного значения поселений относит кроме прочего и организацию тепло- газо- и водоснабжения населения.

Требования Федерального закона № 131-ФЗ об обязательности принятия предприятия теплоснабжения на баланс администрации муниципального образования г.п. Никель полностью игнорируется. В результате чего администрация муниципального образования Печенгский район вынуждена распоряжаться имуществом, предназначенным для выполнения не свойственной ей задач.

В то же время специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч. 6 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Пока только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.

Одним из самых значимых судебных решений в сфере формирования муниципальной собственности является Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О. На его основе можно сделать вывод о том, что муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч. 2 - 4 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному судебному решению в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч. 2, 3, 4 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. Однако по этому Закону (ч. 5 ст. 50) не предусмотренное ст. 50 имущество подлежит отчуждению либо перепрофилированию. Эта коллизия между Законом и судебным толкованием его норм усложняет работу муниципалитетов.  Порядок разграничения был установлен ч. 11. ст. 154 ФЗ № 122, где определено, что безвозмездная передача между вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы, осуществляется в соответствии с установленными Законом о местном самоуправлении разграничением вопросов местного значения и со ст. 50 этого же Федерального закона.

Кроме того, передача имущества из собственности одного муниципальнго образования другому, вновь образованному, в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, недопустима.

Много вопросов возникает при применении Федерального закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства…» и его соотношении с аналогичными статьями ФЗ №131 который призван урегулировать отношения, возникающие в связи с отчуждением из государственной или муниципальной собственности недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства.

В частности, непроработанными содержательно формулировки «в течение трёх и более лет» и «ненадлежащее перечисление арендной платы» (п.1 ст. 3 Закона). Это связано с тем, что в п. 2 ст. 3 Закона говорится, что арендная плата должна перечисляться надлежащим образом в течение трех и более лет. Однако, формулировка «в течение трёх и более лет» не даёт однозначного ответа и возможности сложения сроков аренды и может потребовать разъяснений.

Анализируя, таким образом, проблемы управления муниципальной собственностью, можно сделать вывод: необходимо в правоприменительной практике ФЗ №131 законодателям устранить коллизии, созданные другими законами.

3.2 Управление муниципальной собственностью на примере городского округа «Город Хабаровск»

Установленная ФЗ-131 система формирования доходной базы местного самоуправления, изменения налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации привели к значительным изменениям состояния налоговой базы в сторону ее резкого снижения, жесткая ограничительная бюджетная политика в отношении местных бюджетов, несмотря на все усилия по разграничению полномочий, не обеспечивает самодостаточность и самостоятельность муниципалитетов и ухудшает финансово-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях.

Положение ухудшается и тем, что система межбюджетных отношений далека от совершенства. Она не имеет ни единообразной структуры, ни хорошей методической основы.

На примере города Хабаровска это выглядит следующим образом: если в 2000 году в городе оставалось 36% от собранных доходов, то в 2006 году только 12%.[14]

Меняется и структура расходов бюджета города. Так, в 2000 году расходы на выплату заработной платы составляли 32%, в 2005 году - 41%, в 2006 году уже - 46%.

Соответственно доля расходов на развитие города уменьшается, а это не позволяет муниципалитету вводить новые объекты строительства, приобретать современное оборудование производить текущие и капитальные ремонты.

Муниципальная собственность городского округа «Город Хабаровск» сформирована в сумме 28,0 млрд.рублей и состоит из:

- 32 муниципального унитарного предприятия;

- 276 муниципальных учреждений;

- 4950 объектов казны;

- 3268 объектов жилищного фонда.

Органами местного самоуправления города Хабаровска разработаны и утверждены нормативные правовые акты о порядке управления, владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, об управлении муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями и о контроле за использованием муниципального имущества.

Ежегодно проводятся балансовые комиссии по рассмотрению итогов финансово-хозяйственной деятельности предприятий, ежеквартально проводится мониторинг финансово-хозяйственной деятельности, что позволяет регулировать работу по выполнению контрольных показателей, оперативно принимать управленческие решения по стабилизации деятельности.

Оптимизирована структура управления муниципальными предприятиями транспорта, благоустройства, создана единая служба заказчика ЖКХ, что позволило повысить эффективность работы муниципального сектора экономики города через концентрацию финансовых, материально-технических и трудовых ресурсов.

Всего за 2001-2006 годы объем производства на предприятиях муниципального сектора увеличился в 2,1 раза при росте производительности труда в 2,6 раза.

За этот же период доля предприятий работающих с положительным финансовым результатом увеличилась с 58,5% до 80%, суммарная валовая прибыль выросла на 20%. С 2001 года муниципальный сектор экономики в целом работает безубыточно.

В Хабаровске применяются новые подходы в управлении муниципальным имуществом. В целях сохранения ликвидной муниципальной собственности, приносящей доходы в бюджет города, администрация города воспользовалась правом органов местного самоуправления на участие в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения и выступила в роли соучредителя двух акционерных обществ «Центр инновационных технологий» и «Управление инвестиционных программ». В управление обществ переданы нежилые помещения и муниципальные торговые комплексы для последующей сдачи в коммерческую аренду с целью финансирования общегородских инвестиционных программ.