Зарубежный опыт управления персоналом государственной службы

Кадры в системе  государственного управления

Кадровый менеджмент включает в себя следующие взаимосвязанные  направления деятельности: набор (отбор) персонала, профориентацию и социальную адаптацию служащих, определение  размеров заработной платы и системы  льгот, обучение работников, карьерное  передвижение, оценку работы служб  управления персоналом и др.

Набор (отбор) персонала. Штат государственных служащих за рубежом комплектуется преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Штатные профессиональные работники принимаются на работ на весь период трудовой деятельности, что обеспечивает им стабильную занятость, уверенность в завтрашнем дне.

В отношении возраста и условий выхода на пенсию существует различная практика. В ряде стран  оговаривается пенсионный возраст, в других (Великобритания) – требование ухода на пенсию может быть предъявлено  лишь при наличии медицинских показаний о невозможности продолжать работу.

Существуют два  пути набора персонала: внешний (за счет лиц извне организации) и внутренний (за счет собственных работников).

Положительная сторона  первого пути состоит в том, что  в организации появляются новые  люди с новыми идеями. Отрицательная  же сторона – в том, что требуется  длительный этап адаптации новых  работников в организации, где сам  новичок вначале может проявить себя не с лучшей стороны.

Во Франции, например, 2/3 руководящих должностей государственной  службы заполняются исключительно  за счет внутриведомственных конкурсов. Здесь исключается привлечение  руководящих кадров «извне», кроме  как на младшие должности. Так  же обстоят дела и в Германии.

Предварительный отбор  кандидатов для работы в органах  власти и их структурах в Германии происходит, как правило, на конкурсной основе. Согласно поданным заявлениям каждый кандидат выдерживает испытание  исходя из рекомендаций и личностных характеристик. Затем конкурс проводится анонимно. Кандидаты, выигравшие конкурс, направляются на учебу по какой-либо конкретной специальности: финансы, строительство, коммунальное хозяйство, здравоохранение, культура и т.д. После этого чиновник приходит на работу классным специалистом, причем пожизненно. Увольнение их до пенсионного  возраста возможно лишь в одном случае – если чиновник будет уличен во взяточничестве или ином поступке, недопустимом для государственного функционера. В этих случаях увольнение неотвратимо, и средства массовой информации всегда начеку.

Основанием для  приема на государственную службу в  Японии является соответствие кандидата  квалификационным требованиям по специальным  знаниям и навыкам в сфере  администрации. Для оценки способностей кандидата существует система экзаменов  и оценки его квалификации и опыта.

Первичное назначение на государственную службу осуществляется на основе конкурсных экзаменов или  в отдельных случаях на основе собеседований и оценки способностей кандидата. Экзамены предусматривают  оценку, квалификации и исполнительности, медицинское обследование. По закону к экзаменам должны допускаться  все лица (японцы) на равных условиях и должна быть обеспечена достаточная  гласность при их проведении.

Имена и баллы  тех, кто успешно прошел экзамены, вписываются в свидетельство  о праве на назначение на государственную  службу в точном соответствии с результатами экзаменов. Срок действия этого свидетельства  – один год.

Правом назначения на должность наделены главы министерств  и ведомств, которые могут делегировать эти права другим высокопоставленным чиновникам внутри своих министерств  и ведомств. Право временного снятия с должности, восстановления в должности, увольнения и отставки, как и право  наложения дисциплинарных взысканий, принадлежит лицу, назначившему того или иного чиновника на должность. Эти права регулируются определенными  правилами. Так, никто не может быть назначен на должность, если он не отвечает требованиям Закона о государственных  служащих. Когда тот или иной человек  вновь назначен или повышен в  должности, то он не менее шести месяцев  работает в должности условно. В  этот период впервые принятый на службу не обладает статусом, гарантированным  для государственных служащих.

В США каждое ведомство, объявляя конкурс на замещение вакансий, определяет особые требования, которым  должен соответствовать кандидат на ту или иную должность. В число  этих требований входит знание не только теории управления, права и т. д., но и особенно того предмета, которым  предстоит заниматься государственному служащему. При отборе на работу кандидаты  проходят тестирование на профессиональную пригодность. Оно позволяет с  известной вероятностью определить уровень развития у индивида необходимых  навыков, знаний, личностных характеристик  и т. д.

Своеобразным тестом на честность, например, является широко используемый в США прибор, регистрирующий изменения в дыхании, кровяном давлении, пульсе, реакции кожи и фиксирующий  эти изменения на бумаге. Речь идет о полиграфе, называемом иногда детектором лжи. Человеку, к которому подключен  полиграф, задают различные вопросы: нейтральные, чтобы выявить его  нормальное состояние, затем очень  острые, чтобы зарегистрировать ответ, сделанный под давлением.

Первоначально полиграф создавался для полицейской работы, но теперь он в большей степени  используется для проверки данных и  других служащих. Его использование  обходится значительно дешевле  других методов проверки. Однако для  работы с полиграфом нужны квалифицированные  специалисты, но с его помощью  можно проверить не всех служащих. Некоторым очень легко солгать, обмануть и полиграф, другие, напротив, очень эмоционально реагируют на простые вопросы и выглядят на приборе лжецами.

По французскому праву чиновником является лицо, назначенное  на постоянную должность, которое включено в штат и получило ранг в иерархии административных органов, служб или  административных учреждений государства. Первое условие означает, что данная должность создана на постоянной основе. Второе условие – это  акт, по которому административный орган  вводит служащего в штат государственной  службы, наделяя его званием, рангом. Введение в штат дает положение, и  служащий окончательно входит в административную иерархию до конца своей профессиональной жизни. Получение ранга – это  первый этап в карьере чиновника.

Таким образом, отбор  на основе строгих критериев профессиональной и этической пригодности позволяет  государственным служащим успешно  выполнять свои профессиональные обязанности.

Профориентация  и социальная адаптация служащих. 

Необходимость профориентации и социальной адаптации служащих вызывается отсутствием у новичков должного мастерства, чувством их дискомфортности  в незнакомом месте. Поэтому принципиальные цели профориентации состоят в том, чтобы уменьшить стартовые издержки и дать возможность новому служащему  быстрее достичь общих стандартов выполнения работ, снизить чувство  неопределенности, быстрее достичь  чувства удовлетворенности работой. Профориентация нужна и для того, чтобы быстрее сделать труд новичка  как можно более производительным.

Профориентация  и социальная адаптация служащих вначале происходят во время прохождения  испытательного срока приема на работу. Он существует почти во всех странах. Его продолжительность обычно колеблется в пределах одного-двух лет. На протяжении этого срока претендент исполняет  свои должностные обязанности, но еще  не зачисляется в штат постоянных сотрудников, что происходит лишь по итогам аттестации.

В США имеются  центры профориентации не только при  государственных службах, но и при  колледжах и университетах, а  также частные центры профориентации.

В Великобритании главным  координатором в вопросах профориентации является служба занятости молодежи, состоящая из 4 тысяч консультантов  и их помощников. Во Франции этой работой занимается Министерство образования, руководящее национальной службой  информации.

В рамках системы  профессиональной ориентации во Франции  регулярно переиздаются «Словарь профессий», «Справочник профессий» и «Справочник  наиболее требуемых профессий». В  них содержатся подробные описания нескольких тысяч специальностей, их особенностей, требований, предъявляемых  к работнику, сведения о величине заработной платы и т. д. В этих изданиях перечислены и профессии  государственных служащих.

Социальная адаптация  служащих требует достаточно длительного  времени, ибо любой государственных  служащий – это личность, которая  должна вобрать в себя групповые  ценности и нормы поведения.

Определение размеров заработной платы и системы  льгот. 

В США основным видом  стимулирования государственных служащих является денежное. Как правило, оно  состоит из двух частей: заработной платы, выплачиваемой за выполненную  работу, и дополнительных льгот. Кроме  того, существует целая система моральных  стимулов.

Минимальная заработная плата устанавливается с учетом среднего уровня оплаты в частном  секторе. Разрыв в уровне оплаты служащих высших и низших разрядов варьируется  в спектре 1:7 – 1:12 в разных странах.

Продолжительный стаж работы поощряется увеличением длительности оплачиваемого отпуска (дополнительная неделя за 10 лет службы). Дополнительные дни отпуска или премиальные  выплачиваются также за сверхурочную работу. Используются и другие подходы  к мотивации государственных  служащих. Это может быть гибкий график рабочего времени, дающий им право  распоряжаться частью своего рабочего времени, но не в ущерб делу; торжественное  вручение премии и ценных подарков отличившимся и т. д.

С учетом разного  восприятия ценности дополнительных льгот  разными служащими используется «система вознаграждения по принципу кафетерия», т. е. чиновник сам выбирает в установленных пределах тот  пакет льгот, который представляет для него наибольший интерес. Одна из основных задач здесь – создать  побудительные стимулы для человека, при которых у него возникает  желание работать так, чтобы содействовать  достижению целей организации.

Обучение работников имеет огромное значение для нормального  функционирования и развития власти. Государство только тогда может  стабильно, компетентно и профессионально  выполнять свои функции, когда сформирует стабильный, компетентный и профессиональный корпус государственных служащих. Кадры во все времена решали и решают все. Главное для них – высокий профессионализм.

Немецкие чиновники, например, учатся всегда. Их учеба начинается еще до поступления на государственную  службу. Согласно федеральному закону о чиновниках, претендент на государственную  службу должен пройти предварительную  специальную подготовку. Форма и  продолжительность ее устанавливаются  сообразно служебной иерархии. Для  службы на низшем уровне, имеющем вспомогательный  технический характер, необходимо иметь  за плечами успешно оконченную народную школу и подготовительную службу. Для среднего уровня нужен документ об окончании той же народной школы, но требуются еще и служебная  подготовка в течение одного года, а также сдача специального экзамена на занятие должности. Служба на уровне повышенного звена требует от кандидатов окончания средней школы, специальной подготовки в течение  трех лет и сдачи экзамена, который  подтвердил бы степень овладения  кандидатом определенными должностными функциями. И, наконец, на высший уровень (по численности это около 3% всего  чиновничьего корпуса) допускаются  специалисты с высшим образованием, сдавшие первый государственный  экзамен, а затем после двухлетней подготовительной службы – второй государственный экзамен.

Достаточно насыщенный, напряженный учебный курс, строгий  экзамен еще до замещения должности (а при сроке в 2-3 года это равносильно  получению еще одного образования) отнюдь не гарантируют чиновнику  беззаботного бытия и после ее занятия. Темп жизни высок. Объем  информации, необходимой чиновнику  для выполнения его обязанностей, расширяется. В то же время эта  информация быстро устаревает, ее надо обновлять. Специалисты считают, что  знания, полученные в школе или  вузе, достаточны лишь на первые 3-5 лет  работы, после чего требуется переподготовка. Поэтому, чтобы удержаться на уровне предъявляемых требований, следует  постоянно пополнять свои знания, совершенствовать навыки. Это относится не только к тем, кто собирается занять вакантное место. Без такого постоянного самосовершенствования можно потерять и то место, которое занимаешь, если не пройдешь очередную аттестацию.

Существует целая  система подготовки и переподготовки чиновников. Например, во Франции действует 240 управленческих учебных заведений. Самым престижным из них является Национальная школа администрации, задача которой – обеспечить подготовку государственных функционеров высшего  эшелона. Подготовка руководителей  среднего звена и муниципальных  органов власти осуществляется в  Политехнической школе и в  региональных институтах государственного управления, дающих диплом о высшем образовании.

Во Франции сложилась  и практика стажировок для государственных  служащих в других (смежных) ведомствах с целью изучения их работы, прохождения  краткосрочных курсов повышения  квалификации с отрывом и без  отрыва от основной работы, специальных  курсов, связанных с подготовкой  к сдаче экзамена на очередную  должность.

Чтобы выйти на общегосударственную  орбиту, в США кандидату необходимо пройти долгий ряд ступеней практической деятельности и учебы. Прежде чем  гражданин займет заметный пост, он пройдет шлифовку в престижном университете, загранкомандировках, стажировках  в министерствах, аппаратах партии, конгресса и т.д. В результате формируется высококвалифицированный  чиновник, отвечающий интересам правящих кругов своего общества.

На первые и вторые роли государственных служащих в  США котируются лица, имеющие ученую степень доктора или магистра. Лица, имеющие высшее образование, могут  претендовать на должности среднего уровня управления.

Следует отметить, что подготовка управленческих кадров требует больших затрат времени  и финансовых расходов (так, например, год обучения в США по магистерской программе стоит 15 тыс. долл. на одного человека).