Механизмы государственного регулирования угольной промышленностью

ЗМІСТ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВСТУП

     Актуальність  теми даної роботи визначається незавершеністю процесу формування цілісної системи управління вугільною промисловістю країни в умовах переходу до ринку, а також відсутністю політичних, економічних та організаційно - правових передумов для її створення, що викликає серйозні ускладнення процесів регіонального розвитку. У ряді регіонів управління вугільною промисловістю зводиться лише до розподілу коштів державної підтримки, реалізації вузьковідомчих та місницьких інтересів.

     Питання підвищення ефективності управління вугільною  промисловістю набувають особливої  значущості в умовах переходу до ринкових відносин і перенесення багатьох функцій державного управління економікою на регіональний рівень, а також рівень первинної ланки. З огляду на це, регіональні структури влади покликані виконувати координуючі та регулюючі функції, не підміняючи їх обов'язками господарських органів. На цих рівнях, хоча і визначаються орієнтовні соціально - економічні пріоритети розвитку галузі, але вони лише опосередкованим способом можуть впливати на їх реалізацію через методи прямого і непрямого нормативно - правового регулювання.

     Існуюча раніше структура управління вугільною  промисловістю в значній мірі зруйнована. Виниклі гострі суперечності між існуючим механізмом управління вугільною промисловістю і новими вимогами до функціонування даної галузі народного господарства зумовлюють необхідність реформування механізму управління вугільною промисловістю.

     Метою роботи є дослідження і аналіз механізму державного регулювання вугільної промисловості. Для досягнення мети поставлено та вирішено такі завдання:

1. Проаналізовано стан вугільних промисловості України;

2. Досліджено засади державного управління вугільної промисловості;

3. Визначено умови і напрями методів державного управління вугільної промисловості.

     Об'єктом дослідження є державна політика у сфері вугільної галузі.

     Предметом дослідження є методи і прикладні  аспекти механізму державного управління вугільної галузі. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. ХАРАКТЕРИСТИКА ВУГІЛЬНОЇ ПРОМИСЛОВОСТІ УКРАЇНИ

     Вугільна  галузь є найбільш проблемною в промисловості  України. І в той же час вугілля - єдиний вид паливної сировини, запасів якого в надрах Україні достатньо для повного задоволення потреб усіх секторів економіки на цілі століття. Тому саме з видобуванням вугілля зв'язується енергетична безпека країни. Проте українські вугільні родовища характеризуються надзвичайно складними геологічними умовами експлуатації, а більшість вугледобувних підприємств - незначної виробничою потужністю і низьким технічним рівнем. Вся здобич кам'яно-го вугілля ведеться підземним способом, і лише невеликий обсяг бурого вугілля (в 2004р. - 523 тис. т) видобувається у трьох розрізах (для порівняння: у Росії відкритим способом добувається приблизно дві третини вугілля).

     Якщо  за обсягами видобутку вугілля України  входить в десятку провідних  вуглевидобувних країн світу, то за економічними показниками - значно відстає від більшості з них. Наприклад, продуктивність праці робітника з видобутку вугілля в Україну (в 2004р. - 27,4 т / міс.) Майже в 5 разів нижче, ніж у Росії (132,9 т / міс.). Переважна більшість українських шахт і вугільна промисловість в цілому збиткові та потребують в державних дотаціях (у Росії дотування вугільних підприємств уже повністю припинено). При цьому, після технічного переозброєння, що здійснюється за бюджетні кошти, шахти, за рідкісним винятком, не стають прибутковими, а іноді навіть не знижують збитки, оскільки за своїми параметрами не можуть ефективно використовувати сучасну високопродуктивну забійну техніку.

     Слід  зазначити, що стан вугільної промисловості України почав погіршуватися ще в 70-80-ті роки минулого століття, коли в Радянському Союзі було зроблено ставку на розвиток вуглевидобутку в східних районах, а капітальні вкладення у підтримку і розвиток Донецького басейну були помітно урізані. Негативно позначилися також недостатньо продумані організаційні перебудови в галузі, а потім - страйки шахтарів в кінці 80-х років. У результаті до 1990р. в порівнянні з 1976р. обсяг видобутку вугілля в Україні зменшився на 25% (з 218,2 - до 164,8 млн. т), продуктивність праці робітника з видобутку знизилася на 35% (з 44,6 - до 28,9 т / міс.) [4 c. 69-73].

     В умовах подальшої спільної системної кризи економіки України, при різкому скороченні (а один час - навіть повного скасування) фінансової підтримки з боку держави, вугільна промисловість почала прискореними темпами деградувати: до 1996р. видобуток вугілля впав до 71,7 млн. т (в 2,3 рази проти 1990р.), продуктивність праці робітника - до 15,8 т / міс. (В 1,8 рази), або до рівня початку 30-х років. Почалося стрімке зростання кредиторської заборгованості, зниження заробітної плати, яка до того ж перестала своєчасно виплачуватися, відтік кадрів, уповільнення, а на багатьох шахтах - припинення відтворення очисної лінії вибоїв, стихійне закриття шахт з катастрофічними наслідками і т.п. Через відсутність грошових коштів масовий характер придбав нееквівалентний натуральний товарообмін (бартер) через посередницькі структури, ще більше погіршили важке фінансове становище вугільних підприємств [4].

     В останні роки, завдяки, перш за все, збільшенню державної фінансової підтримки галузі, викорінення бартеру, а також інвестицій з боку комерційних структур, зацікавлених у збільшенні поставок вітчизняного вугілля на підконтрольні їм підприємства металургії та енергетики, видобуток вугілля стабілізувалася на рівні 80-83 млн. т на рік, зросла продуктивність праці, наблизившись до рівня 1990р.

     Однак матеріальна база галузі перебуває  у критичному стані: 95% шахт не реконструювалися понад 20 років, дві третини стаціонарного  обладнання експлуатується понад нормативний термін, лише третина забійного обладнання відповідає сучасному рівню.

     Через незбалансованість доходів і витрат на вугільних підприємствах практично не формуються амортизаційні кошти як джерело відтворення основних фондів, залишається низькою і продовжує несвоєчасно виплачуватися заробітна плата, що вже призвело до дефіциту шахтарських кадрів загрозливого масштабу. Накопичена в попередні роки заборгованість по заробітній платі напередодні президентських виборів в 2004р., Була значною мірою погашена, але зроблено це було за рахунок зменшення дотацій (з 0,91 до 0,65 млрд. грн.) Та бюджетного фінансування технічного переоснащення шахт (з 1,40 до 1,22 млрд. грн.), і таким чином не тільки не була усунена, а, навпаки, посилена першопричина заборгованості - збитковість підприємств. У результаті в 2005р. борги по заробітній платі знову стали стрімко наростати [12].

     Створення в Україну в 2003р. державних вугледобувних  підприємств на базі колишніх формальних холдингів і виробничих об'єднань можна визнати в цілому виправданим, хоча і не безперечним заходом. Централізація на цьому рівні постачальницько-збутової, інвестиційної, фінансово-комерційної діяльності сприяла підвищенню її ефективності, а концентрація обмежених фінансових ресурсів створювала передумови для почергового здійснення проектів, непосильних для окремих шахт. У той же час позбавлення шахт, особливо стабільно працюючих, прав юридичної особи, обмеживши їх економічну самостійність, обмежило і стимули до ефективної роботи.

     Логічним  виглядало створення в 2004р. Національної акціонерної компанії (НАК) «Вугілля України». Мислилося, що цей захід дозволить відокремити функції вироблення державної політики щодо вугільної галузі та її нормативно-правового забезпечення, які є прерогативою міністерства, від функцій регулювання господарської діяльності в галузі, які повинні були перейти до компанії. При цьому сама юридична форма НАК передбачала використання переважно корпоративних методів управління, виключаючи адміністрування, втручання в господарську оперативну діяльність підвідомчих підприємств, обмеження їх конкуренції.

     Разом з тим, як показав досвід діяльності в 1993-1997 рр.. компанії «Росуголь» (за оцінками російських аналітиків), існує реальна  небезпека перетворення подібного  типу структури в непрозору монополію, що перешкоджає створенню конкурентного середовища в галузі. Ця небезпека зростає в умовах незавершеності реформування галузі (як це було свого часу в Росії) і тим більше - в умовах невизначеності щодо ідеології реформування і переважання в галузі унітарних державних підприємств (як зараз - в Україні). Тому створення НАК «Вугілля України» потрібно визнати, принаймні, передчасним, а її недавню ліквідацію - цілком закономірною. Не виключено, однак, що в майбутньому її відтворення може бути доцільним з урахуванням досвіду функціонування НАК «Нафтогаз Україна», «Енергетичної компанії України», із зарубіжної практики - компаній «Бритіш Коул», «Шарбонаж де Франс».

     Що  стосується створених в 2004р. в Україну  великих регіональних вугільних  компаній (коксової і двох енергетичних), то на користь існування цих громіздких монопольних структур взагалі не було висловлено переконливих аргументів, та їх ліквідація практично не зустріла заперечень (хоча можна припустити, що в таких структурах, які легше контролювати, ніж безліч підприємств, були зацікавлені «патрони» згадуваного квазіриночного сегмента галузі) [11].

     Зараз важко дати однозначну оцінку ухваленим  рішенням про реорганізацію Міністерства палива та енергетики України шляхом виділення з його складу Міністерства вугільної промисловості. Взагалі створення такого вузькогалузевих міністерства суперечить сучасним тенденціям розвитку системи державного управління, але може бути виправданим актуальністю і складністю вирішення накопичених у вугільній промисловості проблем. Добре, якщо нове міністерство стане, за висловом колишнього Президента України Віктора Ющенка, «інтелектуальним центром реформування галузі». Але є небезпека перетворення його на орган господарського управління, причому управління патерналістського типу з використанням переважно адміністративних методів, на шкоду вирішенню стратегічних завдань, створення системи господарювання ринкового типу з урахуванням галузевої специфіки (зауважимо, що існування такого органу в свій час не перешкодило наростання кризових явищ у вугільній промисловості).

     При вдосконаленні організаційної структури  управління державним сектором вугільної  промисловості слід виходити з того, що при будь-якій структурі центральною  ланкою в галузі, як підкреслюють такі авторитетні керівники, як Є.Л. Звягільський і Л.В. Байсаров, є шахта, від ефективності функціонування якої залежить ефективність діяльності та вугледобувного підприємства або об'єднання, до складу якого вона входить, і галузі в цілому.

     Рентабельним  шахтам потрібно надати статус юридичної особи як самостійним підприємствам, або як дочірнім підприємствам акціонерних товариств (корпоратизованих державних підприємств), які в цьому випадку стають холдингами. В окремих випадках слід розглянути доцільність створення шахтоуправлінь з правами юридичної особи на базі рентабельних шахт з приєднанням до них безперспективних, що підлягають закриттю, особливо якщо їх залишкові запаси можуть бути прирізаний до запасів основних шахт.

     Помірно збиткові шахти повинні мати статус відокремленого структурного підрозділу підприємства і функціонувати на принципах господарського розрахунку з максимально можливою самостійністю і відповідальністю за кінцеві результати діяльності.

     Глибоко збиткові шахти, що підлягають в перспективі  закриття, повинні мати обмежену самостійність і за рішенням підприємства можуть переводитися в режим консервації до передачі на ліквідацію.

     Оскільки  розподіл шахт на рентабельні і збиткові, перспективні і безперспективні  може бути не постійним, відповідно може змінюватися їх статус і місце в управлінській структурі: так, збиткова шахта, що стала після технічного переоснащення рентабельною, може придбати права юридичної особи і, навпаки, рентабельна шахта, стала збитковою, - позбутися їх. Це буде стимулювати шахти працювати ефективно.

     Державна фінансова підтримка є неодмінною умовою нормального функціонування вітчизняної вугільної промисловості в її нинішньому стані, але ця ключова проблема не отримала належного відображення ні в уточненому нещодавно проекті енергетичної стратегії України до 2030 року, ні в затвердженій новим урядом країни Концепції розвитку галузі, де вказані лише передбачаються обсяги державних інвестицій. Між тим дана проблема набуває особливої актуальності у зв'язку з відновленням з 1 січня 2007р. норм банкрутства відносно вугільних підприємств і особливо - у зв'язку з майбутнім вступом України до Всесвітньої Торгової Організації (ВТО).

     Українська  вугільна промисловість може стати  рентабельною, якщо залишити в експлуатації (з подальшою модернізацією, реконструкцією) обмежене число перспективних шахт - за різними оцінками, приблизно від 40 до 70 з 164 нині діючих, а решта - ліквідувати і вводити в експлуатацію виключно прибуткові шахти. Однак така радикальна реструктуризація, якщо вона буде визнана доцільною, реально може бути здійснена за належний соціальний захист вивільнюваних працівників і виконання необхідних екологічних заходів, з урахуванням фінансових можливостей держави, протягом декількох десятиліть. Тому, тверезо оцінюючи стан і перспективи вугільної промисловості України, слід орієнтуватися на те, що вона ще тривалий час буде потребувати державної фінансової підтримки, і право на її отримання слід поширити на всі вугледобувні підприємства, незалежно від форм власності, щоб не блокувати роздержавлення галузі [13].