АҚШ территориалды басқару және АҚШ-ғы муниципалды менеджментті ұйымдастырудың негізгі типтер

      Мысалы, кез келген деңгейдегі білім беру мәселелелерi Штаттардың құзырына жатады. Жергілікті өкіметтер мемлекеттік  орта білім берумен байланысты барлық істі өзі шешеді: мектеп әкімшілігіне бақылау жасайды, мектеп кеңестері мүшелерінің сайлауын ұйымдастырады, ал жергілікті салық салудан түскен қаржы көбіне мектеп оқуын қаржыландыруға жұмсалады. Осылайша, әрбір жекелеген мектеп жүйесі мұғалімдерді өздері жалдайды, ұстайды және жұмыстан шығарады. Оқу жүйесі штат белгілеген ережелерді кең ауқымда алып, өздерінің ережелерін жасайды.

      Нақ сол сияқты жалпы ұлттық полиция  да жоқ, ал ФБР федералдық мәні бар  шектеулі қылмыстар жөніндегі істерді, мысалы, балаларды ұрлау жөніндегі  істерді ғана жүргізеді. Әр штаттың  өз полициясы және өз қылмыстық заңдары  бар. Штаттар сондай-ақ некеге тұру және некені бұзу туралы, жол ережесі  және жүргізуші құқын алу тәртібі  туралы заңдарды, алкоголь ішімдіктерін сату мен пайдалану туралы және сайлауларды  өткізу туралы заңдарды қабылдайды. Тиісінше, әр қаланың өзінің полициясы бар  және кадрларды іріктеу, даярлау, оның жұмысын бақылау мен ұйымдастыру  мәселелерімен муниципалитет айналысады. Ол елдің президентіне немесе штаттың  губернаторына тікелей бағынбайды. Округтік полиция басқармасын көбіне «шерифтер департаменті» деп  атайды. Шерифтерді, әдетте сайлайды, ал штаттар мен қалалардың полиция  бастығын тағайындайды.

      Қоғамдык  өмірдің басқа да көптеген салалары қалалар мен поселкелердің кұзырына жатады. Бүл дүкендердің жүмыс  істеу уакыттары, жолдар мен көшелерді  жөндеу, қала құрылысына бақылау орнату және т. б. жұмыстар. Бір муниципалдық округте мына журнал порнографиялық журнал, оны сатуға тыйым салу керек  деген шешім жасалуы мүмкін, ал жергілікті мектеп кенесі нендей бір  кітап мектеп кітапханасында тұрмасын деп шешім жасай алады (кейіннен сот муниципалитетке немесе мектеп кеңсесіне олардың тыйым салуға құқықтары жоқ екенін көрсете  алады).

      Алайда, бірнеше километр ғана қашық орналасқан басқа поселкеде аталған журналды да, кітапты да пайдалануға рұқсат етілуі мүмкін. Қинофильмдерге де нақ  осындай көзқарастар болады.

      Көптеген  штаттар және кейбір қалалар өзінің табыс салығын белгілейді. Көптеген қалалар мен графтіктердің қару алып жүруге қатысты өз заңдары бар. Қөптеген аэропорттар, соның ішінде халықаралық аэропорттар қаланың  немесе округтің иелігінде, оларды сол  қала мен округ басқарады және оларға бағынатын аэропорт полициясын ұстайды. Қорыта айтқанда, басқа елдерде  ұлттық үкіметтің қүзырына жататын  өткір мәселелер Америкада штаттар  мен муниципалитеттер деңгейінде шешіледі. Олардың ішінде, атап айтқанда, наркотиктерді  пайдалану, өлім жазасын қолдану, аборт  және гомосексуализм туралы заңдар бар.

      Америкадағы барлық билік ету деңгейлері арқылы өтетін байланыстырушы желі барлық саяси  қайраткерлердің, ресми адамдардың, мекемелер мен үкімет топтарының «есеп беретіндігі» болып табылады.

      Бұл қылмыстар, өрттер, үйлену тойлары мен  ажырасулар, сот тыңдаулары, меншікке салынатын салықтар және т. б. жөніндегі  ақпараттар мен мағлұматтараы жұртшылық  ашық біледі деген сөз. Бір шағын  қалада жаңа мектеп салатын болса  немесе полиция үшін жаңа автомобиль сатып алатын болса, онда жергілікті газеттер олардың құны туралы және қандай компания қандай бағаға ұсыныс жасағаны туралы хабар жарияланады. Кейбір қалаларда қалалық кеңестердің мәжілістері тікелей радио арқылы беріледі.

      Әдетте, американың кез келген деңгейдегі саяси  қайраткері қоғамдық пікірге зор  көңіл бөледі. Қатардағы азаматтар  өздеріне қатысты шешімдерді кабылдауға белсенді түрде және тікелей атсалысады. Кейбір, Калифорния сияқты штаттарда  азаматтар штатта өтетіп сайлауларға  ұсыныс жасай алады. Ол ұсыныс сайлау бюллетеніне жазылады. Егер ұсыныс сайлаушылардан қолдау тапса, ол заң  ретінде кабылданады. Америка демократиясының  бұл «төменнен бастау алатын»  ерекшелігі Жаңа Англия штаттарындағы  қалалық жиналыстарда да немесе мектеп кеңестерінің ашық тыңдауларында да көрініс тауып отыр.

      Жоғарыда  айтылғандарды корыта келе, Американын үкіметтік мекемелер жүйесі әр алуан  деп тұжырым жасауға болады. Бұл  жүйе халықтың мұқтажы мен қажетін  жергілікті деңгейде шешуге тырысады, ал конституция Американың бүкіл  аумағындағы әрбір азаматтың  негізгі қүқықтарына кепілдік береді. Бұл, мысалы, азаматтардың кұкықтары  жолындағы қозғалыс пен нәсіліне, тұрылықты жеріне немесе штаттардың сайлау заңдарына қарамастан барлық американдықтардың тең құқығы жолындағы  күрес үшін маңызды болды. Демек, штаттардың үкіметтері өз аумақтарындағы сайлауларға және ұлттық сайлауларға  тіркеу тәртібіне бақылау жасағандарымен олар жеке адамның конституциялық кұқына қайшы келетін заңдар шығара алмайды.

      Американдықтар   өз саясатшылары   тек   өздерініц  мүдделерін білдірсе екен дейді, олар үнемі соған алаңдаушылық   білдіреді.   Сол   үшін   «қысым көрсету» топтары,  қоғамдық  қимыл   жасау комитеттері немесе мүдделі  топтар   құрылады. Бұлардың бәрі мүмкін болған кез келген жолдармен  саясатшыларға  ықгіал етуге тырысады. Бір топ қару сатуға бақылау орнату жөнінде орындалуы барлығы үшін міндетті федералдық заңның енгізілуі  жолында науқан ұйымдастыруы мүм-кін, екіншісі —қарама қайшы бағытта  әрекет етеді. Солтустік Каролиннің темекі компанияларына темекі шегудің зияны туралы ескертулер аса ұнай бермейді, мұны олар сатып  алушыларға жеткізуге міндетті. Кейбір діни топтар егер оқушылар қаласа, оларға мектепте құдайға құлшылық етуге руқсат ету жолында күреседі, екіншілері федералдық каржы есебінен немесе штаттардың бюджеті есебінен аборт жасауға ақы төлеуге қарсы науқан ұйымдастырады. Этникалық топтар сыртқы саясаттың көбіне өздерінің достарына немесе дұшпандарыиа қатысты жүргізілуін талап етеді. Бірқатар штаттардың   салық  төлеушілері салықтың өсуіне қарсы шығып, тиісті заң шығарылуы жолында куреседі. Кейбір кәсіптік одақтар жасырын иммиграцияға қарсы занды кдтайтуды талап етеді. Кейбір топтық қысым жасаулар басқа бір топтық қысым жасаушылар әрекетінің тоқтатылуын талап етіп,  алпауыттарға  қарсы алпауыттық күрес жүргізіп жатса, бұған тіпті де таңдануға болмайды.

      Азаматтардың  осындай топтары саяси партиялардың әлсіреуіне негіз жасайды. Әрбір  саяси қайраткер өзін сайлаушылардың өзіндік ерекшелігі бар, сұранымдары мен көңіл-күйіне аса көңіл бөліп отыруға тиіс. Сандаған этникалық, мәдени, іскерлік және географиялык мүдделері бар әр алуан мемлекеттік құрылымдардың сайлаушылардың өкілдері болып сайланған адамдардың істерімен соншалықты шеберлікпен айналысып, шешім жасайтынына таң қаласың. Бірақ сан мыңдаған сайлаушылардың талап-тілектерінің орындалуына өз үлестерін қосатын көптеген жергілікті, діни және штаттар ішіндегі үкіметтік мекемелердің де бар екенін айту керек. Егер ныо-йорктіктер тегін және жалпы жұртшылықтың қолы жететін өздерінің қалалық университеті болуын қаласа, онда мұнымен есептесуге тура келеді. Егер Колорадо тауларындағы шағын қаланың тұрғындары қар тазалайтын машиналардың көшеде еркін жүруге кұқы бар деп шешсе, ол солай болады да. Ал егер Арканзас штатындағы әрбір графтіктің тұрғындары оның аумағында отшашу жасауға немесе ішімдіктер сатуға тиым салу керек деп шешсе, бүған да олардың құқы бар. 
 

     2.3 АҚШ менеджментіндегі стратегиялық  ерекшелігі 

     Тәжірибелік қолдану жағынан АҚШ тәжірибесі қызығырақ болып табылады, мұнда  соңғы елу жыл ағымында НББ  тұжырымдамасының әртүрлі модификациялары  қолданылды және олар бұл саланың  айтарлықтай басшылары болып  есептеледі. НББ-ді енгізу реформасының әр кезеңінде, Гувер комиссиясының  өткен жүзжылдықтың 40-шы жылдар соңындағы  АҚШ үкіметінің жұмысын қайта  ұйымдастыру аумағындағы жаңалықтарынан бастап, АҚШ-тың «Мемлекеттік мекемелер  қызметтерінің нәтижелерін бағалау  туралы» (1993 ж.) және «Теңестірілген бюджет туралы» (1997 ж.) заңдары сияқты кейінгі ұсынымдарына дейін, мемлекеттік қаржыларды шығындауды нәтижелермен байланыстыратын ерекше тәртіптер бекітілген.

     АҚШ-тағы бағдарламалық-мақсатты бюджеттеуді  қолданудың тәжірибесі мен тұжырымдамасы  дамуының келесідей кезеңдерін бөліп  көрсетуге болады:

     1) Бағдарламалық-мақсаттық бюджет (Performance Budget – PB, 1949-1962

     Бұл жүйе негізгі акцентті мемлекеттік  ресурстарды шығындаудан нәтижеге жетуге бағытталған мемлекеттік  функциялардың орындалуына, қызметтердің іске асырылуына ауыстыруды көздеген. Федералдық бюджет мемлекеттік саясаттың  мақсаттарын шығындармен байланыстыратын  саяси құжат ретінде болған. Ол сонымен қатар тек шығындар бөлігіндегі шығыстар құрылымын (еңбек ақы, тауарлар сатып алу, үй-ғимараттарын жалға алу және т.б.) ғана емес бағдарламаны жүзеге асырудан немесе нақтылы мемлекеттік функцияны атқарудан күтілетін нәтижені сипаттады. Бірақ «Performance Budget»-тің күмәнсіз табысына қарамастан бюджеттік бағдарламаларды шығыстармен баламалы түрде байланыстыру мүмкіндігі болмады. Бұған себеп болғанның бірі басқару және басқа да жанама шығыстардың бюджеттік сыныптамада бейнеленуі мен бағдарламаларды басқаруды ұйымдастырудың бірыңғай принциптерінің жасалмауы болды.

     2) «жоспарлау – бағдарламалау –  бюджеттеу» жүйесі (Planning – Programming – Budgeting System - PPBS, 1962-1971)

     PPBS-ке өтудің негізгі себептерінің бірі бәсекелес бағдарламалар арасында бюджеттік ақша бөлу мен шығыс қажеттіліктерін анықтаудағы қателіктерге алып келген бюджеттік жоспарлау процесінің шамадан тыс орталықсыздандыруы болып табылады. PPBS қойылған міндеттемелерді орындаудың ұқсас амалдарын салыстыруға және ең жақсысын таңдауға мүмкіндік берді.  Бұл үшін әрбір федералдық министрлік (ведомство) өздері орындайтын қызметтердің  барлық түрлерін талдау, бұл қызмет түрлерін белгілі бір әлеуметтік мәні бар мақсаттарға жетуге бағдарланған бағдарламаларға топтастыру, мақсатқа жетуге апаратын міндеттердің немесе іс-шаралардың иерархиясын тұрғызу, бұл иерархияны базалық элементтерге дейін жеткізуге тиіс. Сонымен қатар болашақта бағдарламаларды іске асырудың толық құнын бағалау үшін бағдарламаның әрбір элементтерін орындау шығындарын бағалау қажет болды.

     3) Мақсаттар бойынша басқару (Management by Objectives - MBO, 1972- 1975)

     Бизнес  саласынан алынған бұл әдіс мақсаттарды таңдау кезінде оларға жету құралын таңдау мәселесінде орталықсыздандырудан орталықтандыруды қарастырды. Негізгі белгісі ұйым алдына қойылған мақсаттарға жетуде министрліктің барлық қызметкерлерінің жауапкершіліктері деңгейінің күшейтілгендігі болып табылады. Ең бірінші рет MBO шеңберінде қол жеткен нәтижелердің әлеуметтік маңыздылығын бағалауға талпыныс жасалды. Осыған байланысты айта кететін жағдай НББ-ді енгізудегі басты қиыншылықтардың бірі мемлекеттік шығындар тиімділігінің әлеуметтік және экономикалық көрсеткіштер жүйесін құру болып табылды.

     4) Бюджетті нөлден бастап жоспарлау  (Zero-Based Budgeting - ZBB, 1977-198)  

     Федералды бюджеттің айтарлықтай тапшылығы  мен ұзақ мерзімді міндеттемелер  жағдайында АҚШ Президенті Картер министрліктер  басшыларын 1979 жылы бюджеттік өтініштерді  даярлау үшін ZBB пайдалануды міндеттеді. Бюджетті нөлдік негізде жасау кезеңнен кезеңге өтетін артық шығындарды айқындауға және жоюға мүмкіндік береді. Бұл үшін министрліктер мен ведомствалар әрбір бекітілген мақсаттарға жету үшін деңгейлері әртүрлі шығыстар көрсетілген бірнеше бағдарлама ұсынулары керек болды. Сондай-ақ олардың кем дегенде біреуінде шығындар ағымдағы деңгейден төмен болуы керек, яғни мақсатқа қол жеткізудің неғұрлым арзан әдісін табу керек.

     5) Нәтижелерге негізделген бюджеттеу  (Performance-Base Budgeting – PBB, 1993-1999

     АҚШ-тың 1993 жылы қабылданған Government Performance Results Act» (GPRA) - «Мемлекеттік мекемелер қызметтерінің  нәтижелерін бағалау туралы» заңы бюджеттік шығыстардың мемлекеттік саясатының негізгі мақсаттары мен осы мақсаттарға жету жолдарын анықтады. Осы арқылы бұл құжатта бағдарламалық-мақсаттық жүйе, НББ жүйесі заңды түрде бекітілген деп көрсетуге болады. GPRA мақсаты – шешім қабылдағанда және есептерді құрағанда басты назарды бөлінген субсидиялар немесе жүргізілген тексерулер саны сияқты министрліктер мен ведомствалардың көлемді көрсеткіштерін өсіруге емес, халықтың жұмыспен қамтылу деңгейін жоғарылату, ұлттық қауіпсіздікті қамтамасыз ету, азаматтардың қажеттіліктерін толық қанағаттандыру сияқты қызметтерінің нәтижелеріне аудару керек.

     Ресурстар мен қорытындылардың өзара байланысы  үшін қызмет ететін жоспарлар мен  есептер жүйесі мынадай құжаттарды қамтиды:

     - Стратегиялық жоспар (5 жылға).

     - Бір жылға Жұмыс жоспары (Annual Performance Plan).

     - Бір жылға жұмыс жоспарын орындау  туралы есеп (Annual Performance Report).

     Әрбір министрлік бес жылдық мерзімге жасайтын стратегиялық жоспар құрамына: министрлік қызмет ететін және жұмыс істейтін басты мақсаттарды (mission) қалыптастыру; ұзақ мерзімді әлеуметтік мәні бар  мақсаттар (оutcome-related goals); министрлік көрсетілген  әлеуметтік мәні бар мақсаттарға  қалай және қандай ресурстардың көмегімен  қол жеткізу ниетінің сипаттамасы. Жоспардың тағайындалуы министрліктің  стратегиялық мақсаттарын оның қызметкерлерінің күнделікті қызметтерімен байланыстырудан  тұрады. Жұмыстың бір жылға арналған мақсаттары тікелей және соңғы нәтижелер  жүйесі түрінде құрылады. GPRA талаптарына  сәйкес қызмет нәтижесі туралы жыл  сайынғы есеп құрамына: қол жеткізілген  көрсеткіштер мен жоспарланғандарды  салыстыру негізінде  бағдарламалардың орындалуы немесе орындалмауы нәтижесін  бағалау бойынша негізгі қорытынды, сонымен қоса берілген смета шеңберінде ресурстарды әртүрлі шығындар статьялары арасында қайта бөлу есебі кіреді.

     Қазақстанда 2008 жылы үш пилотты министрліктерде  экономика және бюджеттік жоспарлау, әділет министрлігі және қаржы министрлігінде, сонымен қатар өңірлік деңгейде – Оңтүстік-Қазақстан облысының  әкімдігінде жаңа мемлекеттік жоспарлау  мен нәтижелерге бағытталған  бюджеттендіру жүйесіне өту шеңберінде стратегиялық жоспарлар жасалып, бекітілді. Сонымен қатар ағымдағы жылда  Қазақстан Республикасының барлық орталық мемлекеттік органдары  алғаш рет өздерінің үш жылға  арналған стратегиялық жоспарларын  әзірледі. 2009 жылдан бастап барлық орталық  мемлекеттік органдар толығымен  бағдарламалық жоспарлаудың осы  жүйесіне көшеді деп жоспарлануда. Сондай-ақ стратегиялық жоспардың құрылымы америкалық модель тәрізді министрліктің  стратегиялық миссиясын (mission statement) қалыптастырудан және қойылған стратегиялық бағыттар мен мақсаттарға жету үшін міндеттер кешенінен тұрады.