Парламентарная монархия. Отличительные признаки.

    Министерская  ответственность возможно в двух формах — коллективной и индивидуальной. Наиболее серьёзным проявлением первой из них может стать коллективная отставка правительства в случае выражения ему или Премьер-министру вотума недоверия Палатой общий. Следует подчеркнуть, что поражение по конкретному законопроекту, с точки зрения британской конституционно доктрины, не считается выражением вотума недоверия Кабинету. Администрация Каллагэна в 1974 г. не сумела провести через нижнюю палату принципиальный для правительства билль о деволюции внутри Соединённого Королевства. Двумя годами позже оппозиция провалила правительственный проект о сокращении общественных расходов. Премьер-министр Вильсон на следующий день после этого поставил вопрос о доверии в палате и заручился поддержкой большинства депутатов.

    Что касается индивидуальной ответственности, то каждый министр несёт её не только перед Парламентом в рамках министерской ответственности, но и формально перед Королевой, а фактически перед Премьер-министром. В условиях, когда в Палате общин у правящей партии складывается устойчивое большинство, член Кабинета, даже допустивший крупные упущения при исполнении служебных обязанностей, но опирающийся на поддержку Премьер-министра, в принципе может быть спокоен за министерский портфель. В конце 80-х годов в Великобритании прокатилась волна беспорядков в тюрьмах. Критика министра внутренних дел М. Ховарда со стороны оппозиции и общественности достигла своей вершины, когда пять террористов Ирландской республиканской армии (IRA) совершили успешный побег из тюрьмы Уайтмур. Однако госпожа Тэтчер заявила, что, несмотря на критику, министр внутренних дел будет исполнять свои обязанности до тех пор, пока ему доверяет руководитель Кабинета.

    В том случае, если Премьер-министр  не доволен или не удовлетворён действиями члена правительства, у последнего практически нет выбора, он должен уйти в отставку. Премьер может  либо попросить соответствующего министра добровольно оставить свой пост, либо рекомендовать Королеве сместить его.

    Конституционное соглашение предусматривает, что право  роспуска Палаты общин принадлежит монарху, который действует по совету Премьер-министра. Последний несёт политическую ответственность за решение Королевы о роспуске Парламента. Большинство английских авторов убеждены, что без или вопреки рекомендации лидера Кабинета монарх самостоятельно не может назначить досрочные парламентские выборы. Гораздо более сложным является вопрос, может ли монарх ответить отказом на предложение Премьер-министра распустить представительное учреждение. В условиях двухпартийной системы, когда в палате абсолютное большинство мест принадлежит одной из партий, это маловероятно, поскольку правящее большинство может заставить монарха следовать совету главы правительства.

    Один  из крупнейших авторитетов в области  британского конституционного права — О. Филлипс — полагает, что отказ в роспуске Парламента может иметь место, если только существует всеобщее мнение как внутри, так и за пределами Палаты общин, и что досрочные выборы не решат кризисной ситуации. Другое возможное положение, при котором отказ обоснован, возникает в случае поражения правительства, поддерживаемого большинством Палаты общин 'by snap vote', т.е. буквально за счёт нескольких голосов при условии, что подобный результат может быть пеерсмотрен14. Конечно, при решении монарха отказать в роспуске палаты могут сыграть роль и другие факторы, например состояние войны, кризисная ситуация в стране и т.д. Сэр А. Дженнингс занимал ещё более жёсткую позицию, считая, что прерогатива короля отвергнуть предложение Премьер-министра о роспуске Парламента является дискреционной.

    Можно ли считать в настоящее время, что принцип министерской ответственности уравновешивает право Премьер-министра выступить с инициативой роспуска палаты? В условиях жёсткой партийной дисциплины, когда в Парламенте существует устойчивое правительственное большинство, конечно нет. Баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти нарушился, и чаша весов, представляющая власть Кабинета, перевешивает власть представительного органа. В связи с этим в английской научной литературе не без основания высказывается мысль, что принцип министерской ответственности превратился в принцип министерской безответственности.

    С начала нынешнего столетия парламентаризм как форма правления переживает кризис²⁸. Верховенство Парламента превратилось в середине XX в. во всевластие правительства, а в настоящее время — в систему "правления Премьер-министра". Своё выражение указанный процесс нашёл в том, что практически все важнейшие вопросы государственной политики решаются либо «внутренним» Кабинетом, либо Премьер-министром самостоятельно. При самом Кабинете возникли комитеты, которые подчиняются исключительно Премьер-министру. Деятельность комитетов носит закрытый характер, и их руководители не несут политической ответственности перед Парламентом.

    Курс  Кабинета в настоящее время —  это курс Премьер-министра. Несогласные с политикой Премьера в правящей партии и в правительстве должны или молчать, или оставить свой пост. Судьба министра обороны У. Хэзлтайна в Кабинете Тэтчер и второго лица в консервативной партии в то время — наглядный пример. В 1986 г., не соглашаясь с курсом Премьер-министра и не имея возможности хотя бы влиять на формирование политики правительства, он ушёл в отставку²⁹.

    На  наш взгляд, именно корона остаётся главным элементом стабильности политической системы и гарантом сохранения баланса между ветвями власти в Великобритании. Это во многом объясняется беспристрастностью монарха и независимостью его от политической конъюнктуры.

    Конституционные соглашения признают за главой государства  широкий круг полномочий, но в условиях возможности их реализации только по совету лидера парламентского большинства они не носят дискреционного характера.

    Каким же образом в таком случае корона может реально сдерживать чрезмерное усиление исполнительной власти? По формуле  У. Бейджхота, все перечисленные прерогативы монарха в ходе английской истории трансформировались в «право быть проконсультированным, в право ободрить и в право предостеречь». Не секрет, что Королева — наиболее информированный человек о положении дел в стране, поэтому монарх действительно может предостеречь или, наоборот, поддержать лидера своего Кабинета в проведении определённой политики. Учитывая авторитет главы государства и, возможно, монархические чувства Премьер-министра, можно с некоторой долей уверенности утверждать, что совет монарха не останется неуслышанным. 

    Второй  способ сдерживания исполнительной власти, по нашему мнению, является достаточно редким в британской конституционной практике, он заключается в возможности апелляции главы государства к подданным, тем самым оказывая влияние на формирование мнения общественности и избирателей. Следует, однако, признать, что одна из сложившихся конституционных норм поведения не допускает ни со стороны монарха, ни членов королевской семьи каких-либо оценок деятельности Премьер-министра и Кабинета. Но в исключительной ситуации, когда баланс между ветвями власти поставлен под угрозу монарх может использовать эту прерогативу. Так, в 1984 г. Елизавета II в своём рождественском обращении подвергла критике позицию Премьер-министра и Кабинета по вопросу введения санкций против ЮАР.

    Наконец, решающее оружие в руках монарха  мы видим в его праве уволить Премьер-министра. Вопрос о королевской прерогативе уволить премьера был в центре внимания английских юристов, политиков в 1913 г. в связи с ирландским кризисом. А. Дайси, работы которого до настоящего времени остаются одним из авторитетнейших источников британского конституционного права, предложил, что монарх может уволить Кабинет, если глава правительства отказался внять совету распустить Парламент. Другими словами, увольнение правомерно, когда Премьер-министр не берёт на себя политическую ответственность в условиях кризиса. Казус 1913 г. имеет принципиальное значение, поскольку признаётся сама возможность увольнения главы правительства в исключительных ситуациях.

    На  наш взгляд, общим основанием для  применения вышеуказанной королевской прерогативы является неконституционное, неджентльменское поведение Премьер-министра, связанное с манипулированием парламентским большинством с целью принятия некорректного решения, закона в интересах сохранения собственной власти или создания привилегированного положения для одной из политических партий³⁰. Мы считаем также, что лидер парламентского большинства и Кабинета может проводить любую политику (даже некорректную в некоторой степени по отношению к оппозиции), если:   

1. соответствующие проекты реформ были предусмотрены в партийной платформе;
2. правящая партия получила абсолютное большинство мест в парламенте;
3. в ходе законодательного процесса права оппозиции были соблюдены.

    Замечание Т. Джефферсона о том, что «английская конституция опирается на честность Палаты общин и мудрость Палаты лордов», получило новое звучание в современных условиях. Бесспорно, верхняя консервативная палата играет, как правило, сдерживающую роль по отношению к нижней. Однако в британской модели разделения властей Палату лордов едва ли можно рассматривать элементов контроля или сдерживания Палаты общин, т.к. полномочия лордов в законотворчестве серьёзно ограничены. Назначение бикамерализма в Великобритании с начала XX в. принципиально отличается от американского аналога. На наш взгляд, Палата лордов в современных условиях становится элементом сдерживания исполнительной власти, предотвращая диктатуру Кабинета. Свободные от партийных пристрастий, многие члены верхней палаты не связаны позицией Кабинета по тем или иным вопросам³¹. К этому же следует добавить, что независимость лордов усиливается фактом пожизненных полномочий.

    Главный механизм сдерживания правительства  заключается в ревизии законопроектов, принятых нижней палатой. Количество поправок, предлагаемых пэрами к рассматриваемому биллю, может достигать тысячи. Так, например, Палата лордов внесла 1200 поправок к Закону о национализации (Nationalisation Bill), из которых 95 % были приняты нижней палатой. Но правительство может занять жёсткую позицию, используя своё доминирующее положение в Палате общин, и отклонить любые поправки. В этом случае роль сдерживающего фактора верхней палаты может свестись только к задержке принятия нефинансовых биллей.

    Судебный  контроль за действиями исполнительной власти. Следует подчеркнуть, что, несмотря на определённую зависимость судов от правительства в процессе формирования, судебная система сохраняет в Великобритании гарантии независимости от остальных ветвей власти с начала XVIII столетия.

1. Судьи высших судов назначаются на должность пожизненно и выходят в отставку по достижении пенсионного возраста (72 или 75 лет в зависимости от должности). Лорд-канцлер может уволить судью только в двух случаях: а) по причине недееспособности, б) за недостойное поведение. Подобная практика не вполне согласуется с принципом разделения властей.
2. Престиж судей и в особенности высших судов в Великобритании необычайно высок и может быть сравним разве что с американскими традициями. Давление на судей даже в самой незначительной степени со стороны исполнительной власти маловероятно и наказуемо.
3. Судьи по апелляции в Палате лордов по сложившемуся обычаю воздерживаются от участия в политических дебатах.
4. Исполнение судебных обязанностей несовместимо с партийной и в широком смысле любой политической деятельностью. Политические пристрастия, если таковые имеются, — частное дело каждого из служителей Фемиды, но при отправлении правосудия судьи абсолютно свободны от партийного или любого другого диктата, кроме, разумеется, диктата закона.

    Институт  конституционного контроля отсутствует  в Великобритании, но судебный надзор за действиями административных органов  — традиционная особенность, присущая британской конституционной системе. Суд не может оспорить акт Парламента, но он вправе контролировать действия исполнительных органов власти, осуществляемые на основе делегированного законодательства. При этом суды руководствуются доктриной ultra vires (за пределами полномочий), исследуя вопрос, превысил ли административный орган свои полномочия. С этой целью суды не только интерпретируют акты Парламента, выходя подчас за рамки адекватного толкования закона, но и соответствующие подзаконные акты. При анализе действий министра или любого представителя исполнительной власти суды фактически сами устанавливают границы поведения этих должностных лиц.

    На  наш взгляд, в качестве элементов  системы сдержек и противовесов в британской парламентарной модели можно также назвать правовые традиции и правовую культуру, сложившиеся  в английском обществе, деятельность СМИ и общественное мнение. Наконец, решающим механизмом сдерживания Парламента и Кабинета продолжают оставаться регулярные и свободные выборы.

    В целом система сдержек и противовесов в парламентарном варианте разделения властей выглядит достаточно убедительной и эффективной для предотвращения концентрации чрезмерной власти в руках  одного лица или государственного органа. Однако в сравнении с американским аналогом проявляется определённая слабость институциональных факторов контроля за деятельностью Премьер-министра и Кабинета, опирающихся на стабильное большинство в Палате общин. Мы убеждены поэтому, что основной вектор эволюции парламентарных стран заключается в возрастании роли дополнительных, неинституциональных противовесов сдерживания исполнительной власти.